市民为了一条路名把政府告了，最高法：呼唤地名管理更法治化

几位市民针对地名更改行为提起行政诉讼，与所在地政府对簿公堂，甚至惊动最高人民法院巡回法庭，这样的事恐怕并不常见。

最高人民法院第四巡回法庭官方微信公众号“第四巡回法庭”11月5日介绍的一起案例，就是这么一起“民告官”的案子。

据“第四巡回法庭”微信公众号介绍，事情的起因是位于河南省郑州市郑东新区的原祭城镇2005年时在境内的熊儿河北岸修建了一条道路，西起商务内环，东至东四环，长9.8公里，当年12月命名为“祭城路”。

随着城市发展变迁，祭城镇于2006年被撤销，同时分立为两个办事处，2010年由郑东新区对其中的金水区祭城路街道办事处实行代管，更名为郑东新区祭城路街道办事处。

这一区划调整连带引发了路名的变更，也最终成为这起案子的源头。

市民为了一条路名把政府告了，一审：驳回

据《河南商报》此前报道，2015年6月份，河南郑州将 “祭城路”更名为“平安大道”。2015年9月份，郑州市民朱广义等人将郑州市人民政府告上法庭，请求法院判决改回原路名。

值得注意的是，这起案子的一审是由河南省新乡市中级人民法院作出的。这是因为，根据《行政诉讼法》第三章第十五条规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖第一审。

另外，根据河南省高院《关于行政案件异地管辖补充规定》，郑州市人民政府作为被告的一审行政案件由新乡中院管辖。新乡中院立案后，依法通知郑州市人民政府应诉。郑州市人民政府在法定期限内向新乡中院递交了答辩状及被诉行政行为的证据和依据。

经河南省新乡市中级人民法院一审查明：郑州市政府方面表示，自2012年起就有道路沿线单位向政府提出过对“祭城路”更名的申请，2015年1月郑州市郑东新区管理委员会在征求公众意见后向郑州市政府提出了建议将“祭城路”更名为“平安大道”的请示，郑州市政府将更名事宜批转至郑州市民政局具体负责，郑州市地名管理办公室于2015年3月在“郑州地名网”上发布了《关于祭城路更名方案的公示》。

此后，郑州市政府收到了郑州市民政局提出的对“祭城路”进行更名的请示，2015年4月14日郑州市政府第25次常务会议研究同意将“祭城路”更名为“平安大道”。2015年5月21日，郑州市政府发布了《关于祭城路更名平安大道的通告》。

事实上，“祭城路”这一路名的由来，也是有一定历史依据的。

河南省新乡市中级人民法院一审还查明，“祭城”中的“祭”在2003年4月第1版《辞海》中记载如下：“祭（zhài），古国名，姬姓。始封之君为周公之子。原为畿内之国，后东迁，在今河南郑州东北。另见ji。”

这一说法也得到了考古发掘的支持。

一审查明，在郑州市郑东新区规划中，原祭城镇的“祭城村”被拆迁，考古人员在此发掘了古代“祭伯城”的遗址。2013年5月，“祭伯城遗址”被国务院核定公布为第七批全国重点文物保护单位。2013年郑州市郑东新区将兴建“祭伯城遗址公园”列入当年政府投资计划并已动工建设。郑州市政府在一审时称，作为郑东新区地名“祭城”的“祭”应读作“zhài”，而郑州方言中把“祭”读成“zhà”，一直沿袭至今。

正是“祭城路”这一有着历史因素的现代路名，在更名为“平安大道”之后，引发了部分当地居民的不满。

“第四巡回法庭”微信公众号披露，朱广义等四人向河南省新乡市中级人民法院起诉称：祭城作为地名已有3500多年历史，沿用至今，有很深的文化积淀。2003年祭城村整体迁移出老祭伯城，此后从郑州CBD内环起向东直至东四环，修成一条大路被命名为“祭城路”。“祭城路”具有深远历史文化影响，郑州市政府以郑政通〔2015〕6号文的形式发布《关于祭城路更名平安大道的通告》将其更名为“平安大道”，违背了国务院《地名管理条例》第五条第一款、《河南省地名管理办法》第七条、第八条和第十九条之规定，上述更改路名的行为也侵犯其名誉权、荣誉权、名称使用权、精神权益，影响其户籍、住址等信息的变更。请求依法责令郑州市政府撤销《关于祭城路更名平安大道的通告》并恢复原“祭城路”路名。

对此，河南省新乡市中级人民法院一审认为：朱广义等四人与郑州市政府更改道路名称的行政行为是否有利害关系、是否具有提起行政诉讼的主体资格是本案首先要解决的焦点问题。只有朱广义等四人的合法权益受到涉诉行政行为在法律意义上的不利影响或不法侵害，才可向法院提起行政诉讼。

一审认为，郑州市政府更改道路名称的行为是在履行管理和服务职责过程中实施的公共管理活动，根据相关规定，这种更改道路名称行为考量的是公共利益，而不以追求特定权利义务关系的产生、变更或消灭为目的。该涉诉行政行为并未对朱广义等四人设定新的权利和义务，对朱广义等四人诉求的权益明显不产生法律上的实际影响。朱广义等四人一审称郑州市政府更改道路名称行为侵犯了其名誉权、荣誉权、名称使用权、精神权益的理由不成立。

一审还认为，涉诉行政行为未引起朱广义等四人户口簿上所载地址、管片、派出所、居委会等信息的变化，且上述信息的变化并非权利义务的变化，涉诉行政行为与这种信息的变化之间不构成法律上的因果关系，不属于法律意义上的不利影响或不法侵害。朱广义等四人主张郑州市政府更改道路名称的行为影响到其相关信息的变更、侵犯了其合法权益的理由不能成立。

一审表示，在本案审理过程中，朱广义等四人对“祭城”历史文化传承给予了充分关注，虽然“祭城路”与“祭城”不是同一地名，但原告对地名和历史文化的保护意识值得提倡。郑州市政府也采取了投资建设“祭伯城遗址公园”等措施对历史文化加以保护。被告在履行管理职责时，也应主动接受公民的监督，规范行政行为。

综上，一审表示，原告朱广义等四人不具有提起行政诉讼的主体资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，作出（2015）新中行初字第120号行政裁定，驳回朱广义等四人的起诉。

市民主张传承历史文化，二审：价值有限

对于一审裁定，朱广义等四人不服，提起上诉。

2017年4月6日下午，河南省高级人民法院公开开庭审理了上诉人朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安诉被上诉人郑州市人民政府要求撤销政府文件并恢复祭城路路名一案。

承担二审职责的河南省高级人民法院二审认为：《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该规定，提请法院启动对行政行为的合法性审查程序，应以原告与行政行为之间存在一定的利害关系为前提。

二审认为，本案一审原告朱广义等四人主张郑州市政府2015年将“祭城路”改名为“平安大道”的行为，对其户籍、精神权益及历史文化传承等均造成较大影响。对此，首先应当认可涉案更改路名的行为对一审原告户籍住址的变动造成一定的影响，但这种影响是相对轻微的，尚未达到通过行政诉讼予以保护的程度；其次，“祭城路”路名2005年才开始使用，相比于“祭城社区”“祭伯城遗址公园”，“祭城路”本身所承载的历史文化和精神价值有限，“祭城路”的更名行为对一审原告所主张的精神伤害，不是行政诉讼所保护的权利范围；第三，一审原告并不能合理说明其本人所受到的影响，与祭城路周边居民相比，具有特殊利益。

根据上述理由，二审认为，一审原告的利益诉求虽反映了公民对社会公共利益的关注，但尚未形成行政诉讼上的利害关系，其不具有提请法院审查被诉道路更名行为的起诉资格。一审以朱广义等四人无利害关系为由驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。据此裁定驳回上诉，维持一审裁定。

最高法：更名前设犹豫期可减盲目决策

对于，一审、二审的结果，朱广义等四名原告依旧不服，向最高人民法院申请再审。

四名原告称：原告是否具有诉讼的主体资格，是该案争议的焦点，主要集中在对《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项如何理解与适用上。

作为再审申请人，四名原告认为，人民法院受理的行政案件，除了行政机关侵犯行政相对人的财产权、人身权以外，还应该包括其他合法权益。《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项在法律上有“漏洞”，对于处于模糊地带的人身权、财产权，或者除了人身权、财产权以外的其他合法权益，法律并没有明确的规定。祭城路的更名所引发的名称使用权、姓名权、荣誉权等，对于再审申请人来说，具有类似人身权的特点。

同时，原告方面还认为，祭城路这条具有代表性的历史地名，还涉及到再审申请人的历史传承、文化认同、乡愁情结、灵魂归宿等精神文化权益，这种具有类似人身权性质的特殊的精神文化权益，是再审申请人的一种合法权益，当然应该受到法律保护。

四名原告认为，“一审和二审法院的裁判结果错误。这个案件，让祭城3000多名公民牵挂。这个案件，让各地‘祭’姓人士注目。综上，请求：撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终2720号行政裁定，并依法提审。”

对于这起因地名更改所引发的“民告官”案件，最高法给出了最终裁定，并详细解释了理由。

最高人民法院认为：地名是国家和民族文化的重要载体。一个长期形成的地名，久而久之，会成为一个地方的符号，成为那个地方所有人情感所系的标志。正因如此，《地名管理条例》对地名的更改规定了严格的原则、程序和审批权限。要求“从我国地名的历史和现状出发，保持地名的相对稳定”，“可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改”。

最高人民法院认为，本案再审申请人朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安正是居住在郑州市金水区盛和街祭城社区的居民。他们通过相关媒体得知“祭城路”更名一事，向河南省新乡市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法责令郑州市政府撤销《关于祭城路更名平安大道的通告》，并恢复“祭城路”路名。新乡市中级人民法院虽然认为，“原告对地名和历史文化的保护意识值得提倡”，但同时认为，“这种更改道路名称行为考量的是公共利益，而不以追求特定权利义务关系的产生、变更或消灭为目的”，“原告朱广义等四人不具有提起行政诉讼的主体资格”，因此裁定驳回了他们的起诉。

最高法方面表示，“我们在接到朱广义等四人的再审申请书之后，对他们（再审申请人）的再审理由进行了认真审查，虽然对他们所强调的‘历史传承、文化认同、乡愁情结、灵魂归宿’表示深刻理解，但同时也认为，在法律层面，再审申请人的再审理由难以推翻驳回起诉的原审裁判。”

对于这一结论，最高法方面进行了逐一解释。

例如，再审申请人主张：“原告是否具有诉讼的主体资格，是该案争议的焦点，主要集中在对《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项如何理解与适用上。”再审申请人认为，“人民法院受理的行政案件，除了行政机关侵犯行政相对人的财产权、人身权以外，还应该包括其他合法权益”。“祭城路的更名所引发的名称使用权、姓名权、荣誉权等”，“是类似人身权性质的特殊的精神文化权益”，“当然应该受到法律保护”。

最高法方面指出，再审申请人对《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项关于权利保护范围的理解应属正确。《行政诉讼法》的立法目的之一，是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，权利保护范围逐步扩大也是行政诉讼制度发展的必然趋势。《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的修改就是一个具体体现。该项是一个兜底条款，所谓的“其他人身权、财产权等合法权益”，既包括前面各项所列举情形之外的其他人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。

最高法方面解释称，“不过当原告主张一项权利，是否属于权利保护范围是一回事，是否属于他自己的权益是另一回事。即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围，但如果被诉行政行为并非针对特定个人，如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分，那他也不具有提起行政诉讼的资格。”

最高法方面还指出，在本案，再审申请人自己也承认，“这个案件，让祭城3000多名公民牵挂”，“这个案件，让各地‘祭’姓人士注目”。很显然，与祭城路更名具有利害关系的远远不止原告几人。一如《人民日报》署名文章《地名是我们回家的路》所言：“慎重更换地名，就在于对地名有情感。这种情感，是个人的，是家族的，更是地方的、民族的。诸多地名情感的滋生、蔓延与丰富，才构成一个民族的文化自尊。”

最高法认为，几个个人针对地名更改行为提起行政诉讼，固然承载着家族、地方甚至民族的情感自尊，但在《行政诉讼法》所确立的主观诉讼模式之下，又显然属于难以承载之重。不可否认，地名更改的乱象，不仅“损害了地名文化，割断了历史文脉”，也呼唤着地名管理更加法治化。

对此，最高法方面建议，如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济，如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期，让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼，无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。但在法律制度进一步完善之前，我们只能依据现行法律规定驳回再审申请人对本案所提起的再审申请。

综上，最高法认为，再审申请人朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，最高法裁定驳回再审申请人朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安的再审申请。