美国政府间财政体制的发展与启示

美国是一个典型的联邦制国家，并在新大陆上经历了先有州、后有联邦的发展历程，因此具有其独特性。

一是各州的主权和联邦共享，州政府的权力是由各州人民通过该州自有的宪法赋予。联邦逐步得到认可后，州的一部分主权被转移给了联邦政府。根据第十修正案，“宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，由各州各自或由人民保留。”

二是在制度设计中对于联邦、州以及州以下政府的职能和事权进行了较为清晰的界定。联邦政府的职责主要包括：国防、国际事务、空间科学技术、大型公共工程、社会福利和救济、社会安全，等等；州政府的职责主要包括：教育卫生、公共福利、道路、机场、警察、消防、社会服务，等等；州以下地方政府的职责主要包括：道路和交通、公用事业、治安、消防、教育、家庭和社区服务，等等。

三是美国州以下政府的形成不是完全由自上而下的行政规划，很多是由于经济、人口聚集或者自治形成，市（city）、县（county）、学区（school district）、特区（district）等形式，有的甚至相互交叉，财政税收是影响其形成的重要因素。

在这样的背景下，美国不同层级政府的税权，按照与事权相匹配的原则进行了分配。有利于宏观经济稳定的税种、具有保障收入再分配的累进税（如个人所得税、公司所得税和社会保障税)应主要划归中央，实施同源共享，分率计征（但有些州不征所得税）。而具有周期性稳定特征、收入较为平稳的税种划归州和地方：如州政府以销售税为主体，地方政府以财产税（房地产税）为主体。

2023年，美国联邦政府的税收收入达到4.7万亿美元，主要为个人所得税和社会保障税，其次包括企业所得税、消费税、遗产税与赠与税和关税。国会负责联邦税法的制定和修改，财政部负责制定和颁布联邦税法的具体实施细则；各州议会负责决定各自征收的税种和制定具体的征收管理办法；地方政府议会根据州政府的授权决定地方征收的税种和制定具体的征收管理办法。三级政府各有自己的税务机构，但也实施委托代征。联邦政府的税务机构是财政部下属的国内收入局（IRS）。

在这样的体制下，联邦政府如何发挥作用呢？实际上，由于美国宪法经过多次修订，其中各条款的解释与应用也有所改变，联邦政府的角色渐渐变得比以前更加重要。依据美国宪法中商业条款、税收与支出条款和必要和适当条款，州政府的一些职责都受到联邦政府的资金补助和管理，如公众安全（犯罪控制）、公众教育、健康医疗、交通运输和基础建设等。

以减灾防灾为例，美国联邦政府通过减灾项目的立项，给州政府或地方政府提供技术和资金支持。如果州或地方发生了重大自然灾害，并且有能力组织救灾项目，总统在认定相关条件后还有权调动国家灾前减灾储备基金，对该州或地方政府提供技术和资金。国家灾前减灾储备基金的资金来源为政府划拨款和社会捐款。

自2019年新冠疫情暴发以来，为了缓解地方政府的税收收入减少带来的冲击，美国联邦政府2020年出台应对新冠疫情和经济安全法案（the Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，CARES），2021年出台美国救助法案（the American Rescue Plan Act，ARPA），为州和地方政府提供3.5亿美元的资金，用于弥补防疫成本、低收入群体和鼓励消费等。在这些措施下，大部分州政府在2021年以后实现了税收收入的增长。

我们所关注的美国税制改革大多是联邦层面的税制改革，如1994年里根政府的减税、2018年特朗普税改。2022年，拜登政府通过了《降低通胀法》《基础设施法》《芯片法》等立法，大幅增加的支出也促使拜登政府提出了以加税为主的预算案，但是并没有得到国会的支持。美国联邦税制改革主要是针对企业所得税和个人所得税，并不会直接影响到州和地方的税收制度。州政府也会对自有的税种进行一些改革；州以下地方政府主要依赖的房地产税，则主要采用以支定收的方式确定每年的税率。

因此，在关注和比较美国税制改革的时候，需要注意到美国政府间财政体制并不是通过联邦政府的税制改革实现的，而是在宪法中确定的。联邦政府的税制改革只能影响到自有的税种，州具有独立的税收立法权和征管权。各级议会均可在联邦宪法规定的范围内确定自己的税权和税制，州以下地方政府拥有相对独立的税收管理权。但是，由于联邦政府具有国债发行权和铸币权，承担了国家安全、经济稳定等职责，也会通过项目资金对地方政府进行资金和技术的支持（转移支付）。

美国政府间转移支付制度于19世纪初建立，分为专项拨款（categorical grants）、一般项目拨款（general fiscal grants）和分类拨款（block grants）三种类型。

例如，专项拨款主要用于医疗卫生、社会保障、教育、交通、住房、能源等方面，分为公式化专项拨款和项目制专项拨款。公式化专项拨款主要服务于财政均等化的目标，由联邦政府按照人口规模、税收能力、受补助资格等进行分配。项目制专项拨款则需要由受补助者提出申请，再由联邦政府或国会评选，审批资金分配方案。

1972年，美国《联邦政府对州和地方政府的财政援助法案》的通过，标志着一般项目拨款制度的建立。这种制度类似于我国的一般转移支付，对于拨款的使用方向没有具体的规定，州和地方政府可以统筹安排。但是州和地方政府需要定期向财政部长汇报资金的使用情况，再由财政部长向国会汇报。

分类拨款介于专项拨款和一般目的拨款之间，相对于一般目的拨款，分类拨款仍属于有条件拨款，但是相对于专项拨款，分类拨款对资金使用的限制较少，通常将资金用途限定于某一类公共产品或服务。在该类公共产品或服务内部各个项目之间，州和地方政府有一定的自主权决定资金如何分配。2022年美国联邦政府对州和地方政府的转移支付资金大概达到了1.2万亿美元，占GDP的5%，预计2024年为GDP的4%。同时，大学、研究机构、非盈利组织和企业也可以申请得到联邦政府的这些拨款。

央地关系如何兼顾秩序和活力是古今中外的一大难题，回顾我国分税制改革30年的经验，思考未来财税体制改革方向。同样作为幅员辽阔的大国，美国政府间的财税体制虽然和我国具有较大的差异，但是也有一定的启发意义。我国中央对地方的转移支付占GDP的比重远远超过美国，同时地方税的缺失也在一定程度上导致了地方政府转向土地财政和土地金融。完善中央地方财政关系，应该在合理划分中央地方职能和事权的基础上，确立地方的主体税种和合理的转移支付规模。

（作者何杨为中央财经大学财政税务学院教授、副院长）