世局2024｜欧盟对华政策回暖能持续多久？取决于三个因素

【编者按】

1月5日，复旦大学国际问题研究院对外发布复旦智库报告《动荡与变革：复旦国际战略报告2023》。复旦大学国际问题研究院院长、美国研究中心主任吴心伯教授为报告撰写的序言中指出，动荡与冲突是2023年国际局势的突出特征，而2024年旧的冲突不可能完全平息，新的地缘政治冲突还会发生，战略上的大国竞争与地缘政治角逐，经济上的民族主义与保护主义，社会政治上的民粹主义与极右思潮等将相互激荡，从而加剧世界的不稳定性与不确定性。同时，国际政治中的新气象与技术进步也在催化着国际局势的变革。

在动荡与变革中，2024年的世界将向何处去？澎湃新闻（www.thepaper.cn）近日刊出“世局2024”系列，选刊该报告部分文章。

2022年底，随着我国国家领导人与欧盟及其部分成员国领导人在不同场合举行会见或会晤，自新冠疫情发生以来的中欧关系僵局被逐渐打破。在此基础上，2023年，在和中国政府的共同努力下，欧盟及其成员国乘势而上，加强对华交流，中欧关系呈现趋暖回稳态势，但其中暗藏的隐忧也不可小觑。

2023年10月13日下午，北京，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利访华。视觉中国 资料图

一、欧盟与我国官方交流逐步恢复并有所发展

2023年，中欧间官方交流逐渐热络，双方正式交流机制也逐步恢复。去年4月，欧盟委员会主席冯德莱恩赴华访问。她此访主要目的在于进一步恢复和规范后疫情时代对华经贸关系，同时在地缘政治领域对我国施加一定压力。为此目的，冯德莱恩在出访前夕的一次演讲中专门提及欧洲与中国“脱钩”（de-coupling）并不可行，认为应关注对华“去风险”（de-risking）。她的访问一定程度上奠定了2023年中欧关系发展基调。

2023年4月，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利因身体抱恙放弃了本应来华的访问，但他在一篇专文中表示，中欧在气候变化、帮助发展中国家、应对新冠疫情等领域存在多边合作空间。历经波折后，博雷利最终于去年10月访华，与中国同行举行了第十二轮中欧高级别战略对话。博雷利此访中反复强调希望中国将欧盟视作一支独立国际力量。

除上述领导人访问外，欧盟其他一些高官也相继来华。2023年7月，欧委会副主席兼气候问题首席谈判代表蒂默曼斯来华和中国同行举行了第四次中欧环境与气候高层对话，呼吁欧中联合行动以应对气候危机；9月，欧委会执行副主席兼欧盟贸易专员东布罗夫斯基斯访华，与中国同行举行了第十次中欧经贸高层对话。

2023年12月，中欧关系进入该年回暖小高潮。欧委会主席冯德莱恩同欧洲理事会主席米歇尔联袂访华，共同参加第24次中国-欧盟领导人峰会。这是时隔四年后中欧双方领导人首次举行线下峰会。此次峰会重要特点是双方坦诚面对各自关切，共同寻求合作空间，助力改善双边战略互信的缺失。

纵观2023年，欧盟不同机构和不同层级领导人相继访华，显示出欧盟试图恢复和重启线下双边交流机制，改善对华关系的强烈意愿。

二、德、法、西等欧洲大国积极发展对华关系

除欧盟外，2023年，欧洲一些大国如德国、法国、西班牙等也高度重视和试图恢复与发展对华关系。

2023年4月，法国总统马克龙率团对我国进行国事访问，随行团组包括法国电力公司、阿尔斯通、空客等几十名企业高管。访华期间，中法发表联合声明，誓言推动紧密持久的中法全面战略伙伴关系不断发展。值得一提的是，马克龙访华后回国途中宣称欧洲不能成为美国“附庸”，并指台湾安全非欧洲问题，显示其独立发展中法和中欧关系的决心。2023年11月，中法两国元首又通过电话进行了交流。除元首外交外，两国其他层级官方交流也较热络，包括去年2月和10月，中法分别举行了第二十三次和第二十四次战略对话；7月举行了中法高级别经济财金对话；11月举行了中法高级别人文交流机制第六次会议，法国国民议会中的法中友好小组代表团访华等。

2023年没有德国国家领导人访华，但双边官方交流并不少见，3月，德国联邦议院绿党议会党团外交政策发言人特里廷访问北京；11月，德国外交部国务秘书巴格尔到京与中方共同举行副外长级政治磋商；12月，德国联邦议院联盟党党团副主席瓦德普尔率代表团来华交流等。

在德、法主动加强对华交流后，2023年6月，我国国务院总理李强访问上述两国。李强访德期间，与德国总理共同主持了第七轮中德政府间磋商，以落实两国元首共识，挖掘双边合作新机遇。李强总理访法期间，与法方领导人进行了交流，提升了双边政治互信。他还参加了法国组织的新全球融资契约峰会。

良好的政治互动为中德和中法经贸交流奠定了基础。在欧洲鼓吹“去风险”论调背景下，2023年中德经贸关系逆势上扬。以投资为例，在德国总体对外投资下滑情况下，近年德企在华直接投资占德国对外总投资比例持续上升，2019年上半年为5.1%，2022年上半年为11.6%，2023年上半年攀升至16.4%。中法经贸交流也有发展。2023年1-8月，中法进出口贸易额达3725.8亿元人民币，法国实际对华投资增长105.6%，法已成为中国在欧第三大贸易伙伴，中国成为法国在亚洲第一大贸易伙伴。

除德法恢复和加强对华关系外，西班牙也深化了对华合作。2023年3月，西班牙首相桑切斯访华。此访恰逢双方建交50周年。桑切斯还出席了博鳌亚洲论坛2023年年会。除领导人会晤外，2023年中西还举行了双边外长会晤。

上述德、法、西等欧盟大国恢复和强化对华关系的举措，在整体和基本面上促进了中欧关系良性发展，为恢复和推进中欧进一步合作奠定了基础。

三、若干中小国家也积极寻求对华合作机遇

在欧盟及其大国积极改善和深化对华关系同时，其他欧洲国家对华政策因各自利益和立场差异显得各不相同，其中若干国家采取了继续深化对华关系举措。

首先，匈牙利强化对华友好。2023年10月，匈牙利总理欧尔班率团在中国进行了为期近一周的访问。欧尔班还出席了在北京举行的第三届“一带一路”国际合作高峰论坛，这是唯一有政府首脑或国家元首参加此次高峰论坛的欧盟成员国。

其次，希腊寻求拓展对华关系。2023年11月，希腊总理米佐塔基斯率团对中国进行了正式访问，访华期间他高度赞赏中方在国际地区事务中秉持的公正立场，并表示希腊愿成为中欧合作的桥梁。其中部分访华人员还参加了11月5-10日在上海举行的第六届进博会。

第三，塞尔维亚加强对华关系。2023年10月，塞尔维亚总统武契奇来华出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。访华期间，两国政府签署了共建“一带一路”中期行动计划、产业与投资合作谅解备忘录等多项合作文件。值得关注的是，双方还签订了自由贸易协定，这是中国与中东欧国家签署的首份自贸协定。

此外，2023年丹麦、瑞士和部分中东欧国家也曾派员访华。其中，2023年3月，丹麦外交部常务秘书叶普赴京举行中丹副外长级政治磋商；11月，丹麦议会外交政策委员会代表团访华。2023年3月，瑞士外交部亚太司司长来华进行政治磋商。另外，2023年5月和11月，中国宁波和沧州分别举办了第三届中国-中东欧国家博览会和第五届中国-中东欧国家中小企业合作论坛，大部分中东欧国家官员和企业皆积极参与上述两个国家级机制平台的活动。

四、欧洲对华政策暗含结构性隐忧

尽管2023年欧盟及一些欧洲国家主动恢复和发展对华关系，但中欧关系中一些长期存在的矛盾因素，成为中欧关系中的长期隐忧。

首先，“经济与科技竞争”政策下的“去风险”。欧委会主席冯德莱恩去年4月访华前再次重申了实施对华“去风险”政策，以代替“脱钩”政策；7月德国发布的该国首份“对华战略文件”也将对华“去风险”与“脱钩”相区别。德国总理朔尔茨强调他“反对（对华）脱钩”，并表示“去风险化不是去中国化”，等等。然而欧洲所谓的“去风险”含义模糊不清，欧洲各界均没有充分确定需与中国“去风险”的具体范围或领域，也没有达成内部共识。

从2023年实际情况来看，欧洲对华“去风险”范围实际上超越了经贸领域。除呼吁欧洲企业在关键原材料和投资市场等方面降低对华“依赖”，从法律角度推动“供应链法（草案）”“反胁迫工具法”等制订外，欧盟和部分成员国还在高科技和高等教育合作及人员交流方面对华施限。因此，“去风险”政策不仅已嵌入中欧经贸领域，更延伸到了非经贸领域。

其次，“制度性对抗”政策下的双边冲突。欧盟自2019年将“制度性对手”作为定位中国在欧盟对外战略中的角色之一，这将触发中欧多方面政治冲突。尽管2023年欧盟在地缘政治领域和中国发生冲突的案例和程度并不显著，但部分欧洲国家推动对华地缘政治冲突的意愿在增强。这包括但不限于：通过北约和七国集团等西方多边机制，部分欧洲国家试图将北约势力延伸到中国周边；在“印太”地区与美国和与中国有地缘政治竞争国家的安全与战略合作；在芯片领域附和美国的对华政策诉求等。

此外，有些国家在双边层面主动损害对华关系，这包括有意加强与中国台湾的政经联系，以及在其他涉华议题上干预中国内政。一些国家有意抨击中国-中东欧合作机制，以及诋毁或退出中国“一带一路”倡议等。

第三，经贸领域的新旧挑战。2023年欧盟对华经贸领域的不满情绪主要体现在三方面：对华贸易逆差、新能源汽车补贴及严格的市场开放政策。自疫情以来，欧盟对华贸易逐渐出现大量逆差（如2022年逆差约为4000亿欧元），尽管其形成出于市场供需而非中国政策实施的结果，但逆差成为欧盟指责中国的一大把柄。另外，欧盟在2023年6月决定对我国对欧新能源汽车出口实施反补贴调查，受到中国政府强烈反对。此外，欧盟基于安全对我国赴欧投资限制及欧盟抱怨我国对欧盟资本在众多行业的限制，使双方都不满对方针对自身的投资政策。市场准入将成为中欧经贸中一个长期的冲突焦点。

中欧关系近期展望

展望2024年及将来一段时间，欧盟对华政策回暖趋势还会继续，但能否持续更长时间，重构中欧长期友好关系，将取决于以下几方面因素：

第一，美国因素。尽管欧盟领导人声称其对华政策独立自主，但实际上受中美博弈和美国影响甚深。以中欧峰会为例，它是欧盟坚持在欧美峰会举行、欧美协调对华立场后才举行的一场峰会。2024年美国总统大选的结果将会深刻影响跨大西洋关系，也将因此对中欧关系带来影响。

第二，俄乌冲突的因素。俄乌冲突成为欧盟决定对华政策重要因素。中国如何对待俄乌冲突及俄乌冲突最终结局，会在一定程度上影响欧盟及其成员国对华政策。若不久的将来俄乌冲突得以结束，则欧洲因解除了东部安全威胁而在对华政策上采取更为负面的举措，或因不再受制于美国的安全制约而愿采取更为灵活与舒缓的对华政策，这取决于欧盟和欧洲各国的战略认知及对中国在俄乌冲突立场上的态度。

第三，欧盟选举因素。2024年欧洲议会及其机构领导人的改选将会在一定程度上影响欧盟对华政策。欧洲议会的成员构成、新当选的欧盟委员会主席和欧洲理事会主席对华立场，都会在一定程度上影响欧盟对华政策。

无论如何，从宏观角度来看，欧洲对华政策在未来较长时间内会因经济领域不可完全脱离的相互依赖及在气变等全球治理领域的合作需要而寻求一定合作，但随着国际格局的变迁和全球地缘政治竞争加剧的情势，中欧关系的复杂性和挑战性也会日益增多，冲突性合作或合作中冲突将成为中欧关系的新常态。

（简军波，复旦大学中欧关系研究中心副主任、副研究员。本文原标题《2023年欧洲对华政策：暖中有寒》，现标题为编者所拟。）