中国失业保险制度25年：降门槛，确保知道领、敢领、容易领

以1999年《失业保险条例》为起点，中国失业保险制度已正式实施25年。澎湃城市观察此前讨论了覆盖率攀升，对个人直接支持不够的问题。

基于官方数据计算相关指标，澎湃研究所研究员发现，近 12 年来，失业保险覆盖人数逐年攀升，失业保险受益率却一直在低位徘徊。失业保险制度在其最根本的对个人的直接支持方面，并未完全发挥作用。

如何提高失业保险受益率？社交网络中有关“限制条件卡得太严”“领取难度大”的问题是否真的存在？如果存在，又该如何解除不合理的失业保险领取障碍？澎湃研究所研究员从信息通达、法规执行、制度优化三个层面分析失业保险领取难的原因和提出建议优化的方向。

履行告知义务，修正社会认知

保险收益率低的一个原因在于，当前公众对失业保险仍有很多误解和混淆，“不知道”或“不敢”领。

有人认为，因被辞退而领取失业金，会在档案上面留有记录，不利于后续求职；还有人觉得，领取了失业保险，就不能缴纳养老保险，会影响以后领养老金，或断缴社保影响购房资格、居住证或户籍资格。确实如此吗？

2020年，中国人力资源和社会保障部发布《关于进一步推进失业保险金“畅通领、安全办”的通知》，要求“不得要求失业人员转移档案；不得将失业人员领取失业保险金的情况记入职工档案”，说明失业金领取不应影响个人档案。《关于进一步畅通失业保险待遇申领有关事项的通知》则明确规定个人身份缴纳基本养老保险费（即灵活就业保险），甚至灵活就业、打零工与领取失业保险不冲突，只要符合失业保险领取条件。可见，官方已明确声明不存在此类所谓“后果”。

那么为何造成民众的困惑？源于告知责任不清。

官方文件表示用人单位/企业应“履行告知失业人员有申领失业保险金权利的法定义务”[1]，但现实中，企业不仅没有动力承担所谓告知义务，给失业员工发《失业保险金申领告知书》，还可能利用信息不对称有意隐瞒，不为其提供被裁员证明，从而不利于员工领取失业保险。例如，针对企业的返还失业保险的“稳岗”政策，鼓励企业不裁员或少裁员，一些企业为了降低“裁员数据”，甚至将部分“裁员”修改为“个人主动辞职”。

法规、政策的告知责任履行不到位，导致失业保险金领取政策的知晓度较低，正确理解不足。澎湃研究所研究员认为，作为社会保障和公共服务的责任主体，相关政府部门应首先主动承担告知责任，加大宣传力度。

地方有效落实，反对“层层加码”

社会公众对失业保险领取存在困惑或误解，除了政策宣传、信息通达度的原因，还在于地方基层在执行过程中的“层层加码”，额外设置附加条件以阻拦领取失业金。

按《失业保险条例》，领取失业保险金的条件是：第一，按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满１年的；第二，非因本人意愿中断就业的；第三，已办理失业登记，并有求职要求的。

如上文提及，《关于进一步畅通失业保险待遇申领有关事项的通知》明确规定“以个人身份缴纳基本养老保险费的失业人员，符合申领失业保险金、失业补助金条件的，经办机构应予以发放”。但现实执行中，部分地区、城市拒绝为“办理灵活就业登记或参保手续”的人办理失业保险申领手续，提高了申领门槛，与中国人力资源和社会保障部的声明存在冲突。

此外，个别城市还要求申领者不得“拒绝接受公共就业服务（包括拒接电话）达3次”或“超过6个月未与公共就业服务机构联系”等，否则将注销失业金申领资格。这也与2020年《关于进一步推进失业保险金“畅通领、安全办”的通知》中“不得增加失业人员义务，不得附加和捆绑培训等其他条件”的精神和要求不符。

近两年全国发起“打击违规领取失业保险待遇行为”专项行动。但民众违规领取失业金行为被“打击”，一些执行过程中的“层层加码”的基层也应被监督，保证民众的利益。

降低制度门槛，扩大受益群体

失业保险受益率低，失业保险申请难，最根本的原因还是制度“门槛”较高。

近年失业保险领取要求已有小幅下调。根据原劳动和社会保障部2000年发布的《失业保险金申领发放办法》，“失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60日内”申领失业保险金。2020年《关于进一步推进失业保险金“畅通领、安全办”的通知》明确取消了这一限制：“不得以超过60日申领期限为由拒发失业保险金”。

但现行失业保险领取要求仍然很高。虽然其“社保缴纳”“非个人意愿失业”的要求在书面、理论上看似合理，但就实际的劳资关系和就业结构，实难保障到困境人群，体现制度的保障作用。

现实中，有大量“被辞职”现象。企业常以减薪、调岗等方式，逼迫劳动者主动辞职。这类情形被视为“因本人意愿中断就业”，不符合失业保险领取条件，导致劳动者享受不到应有的失业保障。此外，失业保险申请常常要求失业者提供用人单位出具的“非因本人意愿中断就业”书面证明，而实际情况中，一些用人单位并不一定愿意提供。

对此，澎湃研究所研究员建议，对“非个人过失而导致失业”的前置条件的判断或可更灵活、人性化。在美国，即便是“自行请辞”，但只要“充足理由”，仍可能有资格可领取失业保险，例如工作确实威胁到健康与人身安全、工作上有违劳工规例、有紧急家庭事故、遭到非法歧视或欺凌、薪酬被大幅削减等，美国就业发展部（EDD）会根据实际离职原因进行评估。

另外，失业保险申领的三大前提之一“所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满１年”，对一些群体而言，也较为“严格”。

此前提排除了庞大的“农民工”为代表的非正规、灵活就业群体，以及青年失业群体。国家统计局表示，截至2022年，中国灵活就业人员约2亿人，占当年4.59亿城镇就业人口的44%。然而由于这部分人缺乏稳定的劳动关系、缴费时间短、失业保险关系转移接续障碍等，失去生活来源后并不能享受到失业保障。

当然，在这方面也有部分政策努力。如2020年“新冠”疫情以来，中央人社部、财政部祭出了“阶段性实施失业补助金”“阶段性扩大失业农民工保障范围”的政策，将上述弱势群体部分纳入，失业保险保障范围有所扩大。但此阶段性政策的“制度化”程度不足，救济力度也有待提高。

与养老保险不同，作为“现收现付”的基金，失业保险制度的目的是为了支持个人能够应对经济周期。已走过25年的失业保险制度，应更关注强化对失业者个人的直接支持，提高失业保险受益，施行制度改革，切实降低失业保险金或救助金领取门槛，确保执行力度。这将为中国经济带来更大的安全感、信心并进一步促进消费。

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