西索观欧亚·年终特辑｜应对俄乌冲突长期化：欧盟的进与退

当地时间2024年1月7日，乌克兰哈尔科夫，一枚从俄罗斯别尔哥罗德地区发射的导弹飞向哈尔科夫。本文图片 视觉中国 图

俄乌冲突爆发近两年来，欧洲大陆的地缘格局、经济发展和对“战争与和平”的态度都发生了剧烈变迁。历史学家可能会将2022年视为类似于发生东欧剧变的1989年那样的关键一年，将这场冲突视为一个欧洲旧时代结束和新历史阶段开始的标志。几乎一夜之间，长期保持中立的芬兰、瑞典突然寻求加入北大西洋公约组织（北约）军事联盟；持续削减武备水平的德国则宣布进入新时代，大规模投资国防，并向乌克兰输送武器，还结束了对俄罗斯天然气的深度依赖；而那些与俄罗斯建立相互金融投资关系的欧洲国家，则纷纷驱逐了俄罗斯寡头并冻结其财富。欧盟不仅将自身塑造为一个更加独立完整的地缘政治角色，还向乌克兰提供了数百亿欧元的致命性武器援助，展示其塑造周边安全秩序和“投射稳定”的干预决心与韧性。

当地时间2023年12月21日，扎波罗热，俄罗斯陆军南部军区联合军种第58战斗工兵部队的军人在进行扫雷行动。

然而，随着乌克兰与俄罗斯军事冲突呈现出愈加明显的“长期化、持久化”趋势，加之美国因国内党争和即将到来的总统大选而陷入难以预期的“对乌援助预算”搁置期，乌克兰与欧盟间的关系也迎来变数和挑战。

当“冲突持久化”时，欧盟如何撑下去

在俄乌冲突爆发伊始，欧盟的乌克兰战略基于三个主要支柱。首先，欧盟领导人致力于将胜利定义为恢复乌克兰的领土完整，即1991年苏联解体后被国际广泛认可的边境线，从而承诺支持乌克兰，直至其收复战争初期被俄罗斯占领的所有领土。

其次，欧盟对俄罗斯的直接政策完全集中在对俄罗斯的经济制裁和国际外交孤立上，在该方面，欧盟与美国、英国、日本、澳大利亚、加拿大等国一同采取的多轮制裁法案对俄罗斯构成了一套前所未有的制裁体系（制裁项目总数达到1.3万项左右），使俄罗斯成为全球受制裁规模最大的国家，借此削弱俄罗斯的持久军事能力。

最后，即是来自美国的支持，欧盟在安全和外交方面对美国的依赖度达到了冷战以来的空前水平，欧洲在军事国防以及对乌克兰军事支持行动方面几乎完全依附于美国所投入的大量外交、经济和军事资源，这种在安全方面的非对称关系仍然是欧盟在对乌克兰问题上采取行动的保障。

当地时间2024年1月11日，乌克兰哈尔科夫，在俄罗斯导弹袭击后，居民路过一个被摧毁的汽车展示厅。

但在2023年下半年以后，随着乌克兰陷入僵持的反攻行动进入尾声，欧盟的三个支柱已开始动摇。首先，尽管乌克兰仍保住了大约82%的领土，俄罗斯则遭受了人员和资源的重大损失，但“持久战争”正在转入对俄罗斯相对有利的僵局，后者正在准备利用充足的兵员人力优势和低廉的苏联武器储备库存，将冲突拖入一场持久性消耗。同时，由于乌克兰所获得的西方主战武器装备依然有限，未能支撑其实现机械化突破的既定目标。这将不得不迫使欧盟领导人调整他们对胜利定义的标准或是实现周期。

其次，欧盟押注的经济与外交限制措施的破坏性远没有最初预期的那么严重，那些对俄罗斯实施空前绝后制裁行动的有效性已开始受到广泛质疑，尤其是随着俄罗斯总统普京开始寻求在中亚、南亚与中东开辟新的贸易与外交路线，无疑正在消抵和钝化欧盟的制裁效力。

最后，美国已进入干预冲突的“宕机”时间——华盛顿正在形成一种共识，美国国民和部分精英对“投资”干预乌克兰冲突的兴趣减弱，而遭受不可控的美国国内阶层与价值矛盾影响则愈发严重，这些使美国的财力资源和军事资源正逐步在援助乌克兰的行动中“掉线”，这对欧盟东翼的安全稳定及其成员继续军事支持乌克兰的能力都构成了重大威胁。越来越多的欧盟成员国领导人担心特朗普可能在2025年重返白宫，而那些美国右翼智库已经开始制定的“休眠北约”计划正试图重启原先令北约产生内部结构矛盾的负担分担与责任转移策略。拜登对援助乌克兰“尽其所能”的言论转变加剧了欧盟对其与乌克兰关系所面临困境的担忧，并迫使欧洲重新考虑其战略。

对此，欧盟领导人普遍开始对未来美欧关系的不确定性感到焦虑或缺乏信心，并不得不着手调整原先的三大支柱，包括对乌克兰胜利的定义问题，即，是否应将其仅限于从俄罗斯手中夺回全部领土。欧洲的努力重点正在转向战后乌克兰的特征和身份，特别是其对西方“普世”民主原则和身份的承诺，或许将在战略预期中变得同等重要。即如果乌克兰能够从这场冲突中抽离，并依此成为一个充满活力的西方身份国家，包括成为北约和欧盟的成员，那么无论具体的领土收益如何，对于欧盟来说这都将是一场更现实或更容易实现的胜利。为此，欧盟在2023年12月同意开启与乌克兰与摩尔多瓦的入盟谈判，并授予格鲁吉亚候选国地位，此外还宣布当满足某些条件时，将重新考虑开启与波斯尼亚和黑塞哥维那入盟谈判。

同时，欧盟正在将以“长臂管辖”削弱俄罗斯经济方面的努力重点转向支持乌克兰应对“持久战争”的能力。根据《政治》杂志引述的一份欧盟提案草案，欧盟最高外交官博雷利在各成员国要求下起草了一份计划，其中包含欧盟可能对乌克兰做出的各种安全承诺，文件草案写道：“欧盟将确保建立一个可预测、高效、可持续和长期的机制，向乌克兰提供军事装备，并涵盖致命武器、培训和维修服务。”草案要求欧盟协助乌克兰扩大其本土武器生产能力，继续训练士兵，并建立一个“可预测”的长期系统来满足基辅的军事需求。

乌克兰总统泽连斯基

尽管欧盟明确表示支持基辅，但成员国尚未就未来通过预算外欧洲和平基金（EPF） 提供资金达成一致——200 亿欧元的四年计划可能会重新配置为每年50亿欧元承诺，而不是一次性付清。尽管如此，欧洲人仍在试图帮助乌克兰改革其经济和国防工业，以便其能够适应“持久战争”状态，并降低其因西方国内政治变化而受到的影响。欧盟正在推动并促进与乌克兰国防工业之间的更大范围合作，以提高其自主能力，同时制定激励措施，鼓励工业界遵守标准。该提案指出：“与乌克兰国防工业加强合作将有助于加强乌克兰的自卫能力，并将有利于欧洲国防工业支持成员国和乌克兰需求的能力。”

最后，欧盟将不得不在其应对乌克兰长期冲突所采取的整体战略中纳入美国的不确定性因素。鉴于2023年下半年因美国对乌克兰额外援助法案迟迟未能通过国会审议，美欧关系问题再度成为了欧洲领导人最热衷讨论的问题。因此，无论谁将在2025年1月入主椭圆形办公室，欧盟都正在将如何减少对美国的依赖纳入其当前的战略规划当中，并考虑如何在2024年一整年时间里在美国缺席的情况下独自扛起西方世界对乌克兰支持的大梁。这意味着，欧盟在国防上不得不投入更多资金并制定有效的共同战略，进一步强化欧盟自身的军事和安全能力集群的聚合效应。

当前，欧盟所能依赖的援助乌克兰机制都是各种多边和双边结构拼凑而成，在欧洲和平机制、北约的综合援助计划、德国威斯巴登安全援助小组、乌克兰防务联络小组这四个主要多边机制当中，只有第一个是由欧盟领导的，在其余三个机制中都是作为美国领导下的参与者。所以，欧盟各国政府在脱离美国依赖问题上能否拿出非凡的政治决心，关乎到欧洲能否在未来以独立姿态回应与满足乌克兰的军事和经济需求。

尽管俄罗斯占全球GDP的比例不到3%，而欧洲的这一数字高达17%，但由于欧盟成员放弃自身防御责任太久，以至于其国防产能和弹药库存仍无法充分应对长期战争的准备，这意味着在美国突然缺席的情况下，欧盟协助乌克兰反击俄罗斯的任何长期军事承诺仍不切实际。因此，欧盟与乌克兰的关系过度受制于美国在跨大西洋联盟中的变量属性，欧盟在利用2023年度来调整其在即将出现的这段不确定变化期内的整体战略，从而使欧盟内部韧性能够应对未来几年出现的挑战。

当地时间2024年1月4日，乌克兰敖德萨，乌克兰宣布的从敖德萨港口出发的临时海上运输走廊继续运营。

俄乌冲突推动欧盟从“一致”转向“多数”？

第一，对全体一致性程序的调整。2023年最新的欧洲晴雨表民意调查显示，74%的欧盟公民赞成欧盟在冲突爆发后对乌克兰的支持，72%的欧盟公民表示他们的国家从欧盟成员身份中受益，而欧盟也像冲突爆发后的北约一样再次出现了强劲的东扩势头。但在欧盟考虑新一轮扩大之前，欧盟几乎肯定需要通过一项新条约来改革其运作方式。

2023年9月，以波兰、匈牙利、斯洛伐克和罗马尼亚为代表的一批东欧成员对欧盟“取消对乌克兰谷物和油籽的临时贸易限制”行动发难，严重干扰了欧盟在冲突期间试图对以欧乌经济合作与扩大贸易重振乌克兰国家外汇收入的整体努力；12月，匈牙利再度迫使欧盟不得不借助一些技术手段以克服匈牙利总理欧尔班否决对乌克兰开启入盟谈判的企图，但未能依此成功解决对乌克兰的关键财政援助持续拖延的问题。在该背景下，大多欧盟成员都在考虑更改当前的“共识一致”机制，因为该机制使布鲁塞尔无法在外交政策、税收等领域追究个别国家与整个联盟采取“背道而驰”行动的责任。

由于欧盟通过“合格多数”来决定大多数事情——欧盟27国中至少有15个国家同意，即欧盟人口的至少65%。但在外交和安全政策、税收、欧盟财政、司法和内政、社会保障、欧盟条约的扩大和修改等领域，一票否决权就可以驳回整个联盟的整体计划。鉴于此，欧盟当前27个成员国在乌克兰问题上往往因个别成员而陷入僵局。如果有8个新的候选国加入，35个成员国达成一致将变得更加困难。如果加上两个仍在等待候选资格的国家，那意味着欧盟将成为一个在很多事情上都需要37个国家表决一致的超国家行为体。

欧盟的改革措施和对乌克兰战略规划虽然得到绝大多数欧盟成员国的支持，但仍会在一些关键性问题上受到“一致性”政治僵局造成的阻碍。波兰和波罗的海国家等东翼国家在全力支持欧盟东扩的同时，也反对德国、法国、荷兰等国家改革欧盟的努力。因此，新的东扩会建立在机制改革的基础上，这意味着，无论各国在满足加入欧盟的要求方面取得多大进展，授予候选人身份并不一定意味着像以前那样，在很短周期内成为正式成员。欧盟会在东扩机制中纳入一个新的良性循环，即欧盟对东扩的兴趣重新燃起（无论距离有多远），从而为有抱负的申请国家内部改革带来规范性动力，欧盟将在市场准入、司法规则、民主标准以及能源、电信和交通部门进行更高程度的整合。

乌克兰与欧盟之间的关系将推动欧盟对该机制原则的变革，想法之一是通过以多数压倒少数来决定一切，以“多数”取代“一致”。另一种是利用现有的特殊“passerelle条款”来绕过一致同意要求。欧盟条约中的此类条款允许在不正式修改条约的情况下改变立法程序。同时，对于“一致性”原则机制的改革还将有助于欧盟克服欧洲民粹主义和极右翼政党复兴带来的影响。

乌克兰国旗和欧盟旗帜在风中飘扬。

乌克兰如“火速”入盟，或掀起新一轮“疑欧论”

根据制度标准，欧盟为其政策提供资金的预算约为欧盟国民总收入（GNI）的1%，2021-2027年为1.074万亿欧元。该预算主要来自国家捐款、关税和部分税收。其中大约三分之一用于欧盟共同农业政策（CAP）——主要是根据农民拥有的土地面积直接向他们支付费用。另外三分之一用于提高欧盟贫困地区的生活水平，有效地将现金从富裕国家转移到贫困国家。目前在入盟谈判周期的新增申请国的人均 GDP 均低于欧盟平均水平，例如传统农业强国乌克兰，将有资格获得大量CAP资金，欧盟将需要重新评估其支付的金额以及如何为其提供资金。

根据欧洲政策研究中心（CEPS）的智库分析报告估计，如果乌克兰以其今天的经济发展水平成为欧盟成员国，它即使什么都不做，都将从欧盟预算中获得18至190亿欧元的净收益，这意味着欧盟预算的净贡献者将不得不比现在多支付10%，而西班牙将从欧盟资金的小额净受益者转变为小额净支付者。以此类推，当欧盟继续向东扩大到36个国家后，则意味着目前所有欧盟预算的净受益者都将成为净支付者，包括希腊、葡萄牙、保加利亚在内的受贴补国家都将被迫成为偿付贡献国。而唯一快捷且可行的解决方案是将预算增加到欧盟国民总收入的1% 以上。欧盟成员不得不通过新的、专门的收入来源或税收来实现这一目标。但在当前，部分欧盟国家政府已经抱怨自己向欧盟金库支付了太多资金，突然纳入体量较大且与欧盟成员发展水平差距较大的国家入盟，意味着欧盟当前的所有税基规划和财政资源分配都不得不发生必要的重大调整，这可能会掀起新一轮“疑欧论”的离心浪潮。

在乌克兰面临严重的战后重建和经济重振资金缺口情况下，讨论从欧盟成员国以联合借款或补偿形式为乌克兰的成员身份筹备超额的预付资金，这对于成员国来说是一个极具争议的想法。

（王思羽，上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院助理研究员）

“西索观欧亚”是教育部、上海市和上海外国语大学（SISU，即“西索”）共建，并由上海外国语大学负责运营的上海全球治理与区域国别研究院俄罗斯-欧亚研究团队的集体专栏，坚持以多语种为前提、多学科交叉融合为方法，提供有关俄罗斯、东欧和中亚的可信可靠的在地知识。