城市年鉴2023｜循环经济：协同创新构建闭环，助城市转型

2023年，中国刷新了最冷和最热的气温实测纪录。破纪录的气象数据将越来越常见。全球层面也不难察觉，区域性极端强降水、大范围极端高温热浪、持续性极端骤旱、高影响极端寒潮等极端天气愈发频繁。

只有秉持可持续发展理念，才能维系自处其中的地球环境区间，不至使其突破适宜人类生存的临界点。人类必须携手面对这一重大挑战，循环经济是一条必由之路。一个多月前，中美《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》中，强调循环经济发展和资源利用效率对应对气候危机的重要作用。两国相关政府部门计划尽快就这些议题开展政策对话，不仅支持双方企业、高校、研究机构交流、合作，也支持省、州和城市在电力、交通、建筑和废弃物等领域开展气候合作。

联合国缔约方大会（COP28）可以谈，但所有主体都不能等。这需要突破既有模式，在机制、技术、金融与土地等方面进行创新。那么，在过去一年，为促成更好的循环经济，中国城市有哪些尝试，其中的利益相关方克服了怎样的障碍，又取得了哪些进展？

澎湃研究所研究员试图寻找有代表性的事例，涉及22件事、26个城市（包括地级市、直辖市，以及特别行政区）；也邀请到联合国环境署一同济大学环境与可持续发展学院责任教授、同济大学生态文明与循环经济研究所所长、国家发展循环经济部际联席会议专家委员会委员杜欢政分享了对2024年循环经济的展望。

2023年大事件

更多连通协作，让循环机制转起来

• 6月，在上海，可持续包装企业Huhtamaki普乐集团在华首个纸杯回收项目研究报告由同济大学生态文明和循环经济研究所完成，以此量化了一次性纸杯回收的减碳效益，探索低值可回收物的高值利用。

（详见澎湃新闻市政厅《推进垃圾精细分类和资源化处理，一次性纸杯循环利用是个示范》相关报道）

• 7月，中国香港，香港环境及生态局局长谢展寰表示，垃圾征费不再延迟。2021年8月26日，经过十余年讨论，香港都市固体废物收费（垃圾征费）条例草案在立法会三读通过，原定于2023年底实行，将于2024年4月1日实施。

• 7月，四川成都，成都大运会期间，组委会引入二手循环类供应商，准备了一万台二手手机供大运村代表团人员借用，并支持赛后剩余物资的循环利用。这是二手循环类官方供应商首次在国际综合赛事亮相。

• 8月，江苏徐州，为推动试运行的徐州循环经济产业园建筑垃圾综合处理中心顺畅运作，徐州城市管理综合行政执法监督局建筑垃圾执法监督大队，邀请该市新盛绿源循环经济产业投资发展有限公司相关人员讨论主城区的建筑垃圾处理。双方针对源头加强建筑垃圾分拣、实地勘察确定建筑垃圾品质等建议达成一致意见。

• 9月，陕西西安，《西安市废旧物资循环利用体系建设实施方案》印发，提出建立废旧物资逆向回收体系，加快落实生产者责任延伸制度，鼓励有条件的生产企业回收相关产品，并明确了相关责任主体。

• 10月，浙江杭州，杭州第19届亚运会闭幕。作为首届“无废亚运”，其场馆“能改不建”，器材设备“能租不买、能借不租”，全领域源头减量，构建可回收物分类体系和办会物资租赁共享体系，有力推动了建筑施工、再生资源回收利用和制造业等相关产业转型升级。

• 10月，联合国2023年“地球卫士奖”颁给“蓝色循环”海洋塑料废弃物治理项目。该项目从浙江台州椒江区起步，推广至舟山、宁波等地，形成了多元主体参与、市场链接产业的治理格局。

• 10月，《上海市废旧物资循环利用体系建设实施方案》印发，提出要在低价值可回收物、二手商品交易、再制造等重点领域研究编制一批引领性的标准规范，鼓励相关社会团体、企业开展再生产品、再制造产品标准研究，积极参与国家、行业相关标准制修订工作。

• 11月，江苏苏州，德国环境部长莱姆克到访苏州城投再生资源发展有限公司。该市自2020年起，在德国联邦经济合作与发展部（BMZ）的develoPPP.de公私合作专项资金以及终止塑料废弃物联盟（AEPW）项目资助下，开展低值塑料回收并探索高值利用。莱姆克高度肯定中方合作伙伴的工作，表示考虑进一步加强与中国在循环经济领域的深度合作。

• 12月，广东东莞，东莞市人民政府国有资产监督管理委员会发布《东莞市海心沙资源综合利用中心绿色工业服务项目支出绩效评价报告》，指出受整体经济环境影响，大量工业企业产废量减少，省内危废行业处理产能过剩，建议梳理危废外市转移情况，统筹出台危废就近处置相关规定或政策。

更多技术，更好应用

•5月，广东深圳，该市首个近零碳循环科普馆在盐田区建设完成并投入运营。项目依托社区垃圾分类基础，着力创建“黑水虻+堆肥+共建花园”等有机废弃物生态循环新模式，餐厨垃圾日处理量为3吨。

• 8月，云南曲靖，《曲靖市废旧物资循环利用体系建设实施方案》印发，提出要完善新能源汽车动力电池回收利用标准体系，加大动力电池无损检测、自动化拆解等技术研发推广，开展废旧动力电池梯次利用及再生利用产业试点建设。同时探索光伏材料固废综合利用技术路线，加大光伏材料有价金属高效提取技术的研发推广。

• 8月，江苏无锡，格林美无锡循环经济低碳产业示范园三期项目竣工。该项目将率先实现动力电池高值化循环利用10万吨/年、新能源汽车高值化循环利用10万辆/年。

• 9月，内蒙古乌海，《乌海市促进可降解材料产业发展条例》施行。该地希望打造具有全国影响力的国家级煤基生物可降解材料基地，推动产业转型和城市转型。

• 10月，福建厦门，厦门市邮政管理局印发《厦门市邮政管理局2023年行业生态环境保护工作实施方案》，以技术创新和模式创新驱动快递包装绿色转型。提出力争到年底，全市实现电商快件不再二次包装比例达到98.5%，使用可循环快递包装的邮件快件达到696.14万件，回收复用瓦楞纸箱535.85万个。11月，发改委等八部门推出《深入推进快递包装绿色转型行动方案》。

有效的金融支持

• 3月，浙江衢州开化发布了《银行机构生物多样性风险管理标准》，为国内首个出台的绿色金融支持生物多样性保护地方标准。

• 10月，江苏苏州，苏州农商银行与德国国际合作机构共同合作的“盛泽镇纺织行业低碳转型及金融创新指南项目”获第四届“IFF全球绿色金融奖创新奖”。该项目建立了一套减排方法学，打破不同主体之间的转型壁垒，融合了减排核算方法、低碳减排技术支撑、量化金融投资环境效益的转型思路，为金融支持其他领域转型提供有效的模式参考。

基于脚下的土地

• 2月，江西宜春，宜春市委政策研究室微信公号“宜春政研”发表了丰城市委书记徐结强的调研报告。其中提到，丰城是江南最大的废旧物资集散地，但再生资源企业大部分处于金属加工初级阶段，精深加工企业处于前期发展阶段，企业发展依赖地方税收奖扶，地方面临扶持企业发展、稳定税收、稳定财政收入三重压力。而随着循环经济园区项目不断引进，园区一期、二期已无地可用，正开发建设的三期存在土地指标和林地指标严重不足。

• 4月，安徽阜阳，阜阳市委书记孙正东强调加快推广阜南“三全”模式。阜南探索出全域化、全量化、全循环的农业废弃物处理，关键是把养殖业、种植业以及用气在县域范围内进行网格式规划，以“站田式”有效解决农业废弃物处理、天然气输送、有机肥供应等难题。

• 5月，陕西商洛，2023年（第三届）全国尾矿综合利用产业创新论坛暨商洛市尾矿资源综合利用产业对接会召开。商洛市已形成年可利用尾矿2000余万吨生产能力，尾矿综合利用价值超百亿元。尾矿综合利用技术可实现一次资源有效替代，加快尾矿规模化、高值化利用，推动矿产业绿色低碳循环发展。

• 5月，甘肃酒泉，敦煌市的地膜科学使用及回收利用试点项目完成加厚高强度地膜应用面积验收。针对农膜生产者、使用者回收废旧农膜内生动力不足等问题，甘肃省的临夏、张掖、酒泉、金昌、定西等地不同县区采取不同方法。如：地膜生产者责任延伸机制、惠农补助资金与农膜回收挂钩、承包方签订土地流转合同时预付地膜回收保证金，以及将农业用水、村集体经济分红等与农膜回收挂钩。与此同时，甘肃先后扶持建设起一批地膜回收加工企业，以需求为导向，初步建立起废旧农膜回收利用的市场化机制。

• 7月，广东汕头，《汕头市加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系实施方案》印发，提出以贵屿循环经济产业园建设为示范，培育一批资源综合利用龙头企业。贵屿过往是电子垃圾拆解第一镇，当下还在持续转型升级，环境质量也已稳定达标。

2023：垃圾利用处置能力过剩，维系循环经济闭环需要更多协作创新

一、加强国际间交流与合作。借助成都大运会、杭州亚运会等大型国际体育赛事，带动了所在地的产业转型，进一步推动公众观念转变。中国的循环经济、无废城市的实践与理念，也传递到全球。利用外资较多的城市，中外合作的循环经济项目，也是技术创新、经验借鉴的重要纽带。更重要的是，以此可以更好地顺应外贸需求，如欧盟碳关税等。

二、维系循环经济的闭环，存在较大压力。2023年，垃圾处理末端焚烧产能过剩，是各地较为普遍的状况。由于近期经济下行，一方面，终端需处理的废弃物数量减少；另一方面，废弃物生产者进行妥善处理的动力不足，更希望能够规避成本费用。不少城市提出要增强区域协同，让更多废弃物进入正规处理流程，也让回收设施更充分地运转。而从具体执行层面看，提升回收和处理废弃物的效率，需要从源头做起，包括与城管等部门的衔接、社区做好垃圾分类。另外，更精细化的分类处理模式，也可以挖掘废弃物的利用潜力，这就需要企业、社会组织等更多主体参与。

三、城市支撑循环经济的系统正在加强。日常生活的链条上，以过往垃圾分类的工作为基础，更多城市提出生产者责任延伸制度，推动各经营主体管好从自身而来的废弃物；物资流通方面，在以往诸多城市试点基础上，国家层面推出《快递包装绿色转型行动方案》，公布了首个绿色外卖国家标准。

而垃圾末端的处理，还存在透明度不佳的问题。相比之下，获得2023年“地球卫士奖”的“蓝色循环”，针对海洋塑料废弃物，在一些城市构建起“收集—储存—运输—再生—制造”全流程可视化的闭环治理体系，其机制更有韧性，吸引多元主体参与，让市场链接产业，进而也能创造更多岗位，吸纳更多劳动力。

四、工业方面的资源综合利用，需要关注污染风险。循环经济涉及方方面面。在工业的链条中，需要关注相关项目的运作过程中是否秉持循环的原则。尤其是经济下行时期，地方有较强的招商引资压力。可能以循环经济之名，引入从事资源综合利用的企业，却在生产过程中，对环境造成更大的压力。比如，兰州新区就在环境督查中被查出了污染问题。

五、绿色金融方面涌现的创新较多，而循环经济链条还需要更多数据体系支撑。循环经济需要大量前期投入，金融支持必不可少。而相比碳核算方面的工作，能够更有效地支持循环经济的标准体系、方法学等仍在探索之中。各行各业的数据与工具、针对生物多样性的评估等，都可以更好地支撑循环经济的运转。城市要为循环经济搭建平台，提供政策与金融工具，就需要更多深入和扎实的工作。善用当地绿水青山的禀赋，才能让更多资源进入循环经济领域，形成可持续的增值效应。

六、较好的循环经济模式，均符合本地特征，成型做法得到推广。无论废弃的矿山，还是田间地头，抑或是过去的电子垃圾拆解区，各地从现实的禀赋和面对的问题出发，才会得到最适合自己的答案。

2024：将是循环经济大发展的一年，城市可借此转型升级

如何看待过往的循环经济发展之路？当下发展循环经济，对城市还有哪些效用，该如何切入和行动？2024年，又有哪些值得关注和期待的要点？以下是杜欢政教授的看法。

澎湃新闻：对2023年推进的循环经济相关工作，您印象最深的是什么？

杜欢政：去年对产业界影响最大的一件事，是欧盟的碳关税，倒逼中国要进行循环经济。过去，中国的废弃物循环利用，都是低附加值的；现在有了碳关税的要求，所有出口产品，如果不用循环的材料，碳税上升就会影响到企业的效益。

循环经济方面，国际上还有一件大事，是11月在肯尼亚内罗毕继续进行的“塑料条约”第三届政府间谈判会议（INC—3）。如今全球气候变化和生物多样性基本有框架和公约，而针对如何治理塑料污染，尚未有全球性的条约。

关于中国的循环经济，可以说是政策逐步深化，行动走向闭环。

政策层面的深化体现在，2023年年底，国家发改委等八部门发布《深入推进快递包装绿色转型行动方案》，要进行七大行动，包括加快培育可循环快递包装新模式，提升快递包装标准化、循环化、减量化、无害化水平等。

针对快递外卖循环箱问题，我们2019年写了专报，2020年国家出过相应政策文件。上海等地试点之后，2021年12月国家发改委发布了《关于组织开展可循环快递包装规模化应用试点的通知》，全国试点推进。再加上近期2023年底的方案，可以看到，推动外卖快递包装转型循环，政策在深化。

行动走向闭环，指的是有很多机构落地的项目，正在形成闭环，而城市也将其纳入系统的考虑当中。比如，“蓝色循环”海洋塑料废弃物治理项目获得2023年联合国“地球卫士奖”。还有一些品牌行动，比如运动品牌回收旧鞋，变成再生橡胶颗粒，注入运动场地；又比如普乐的一次性纸杯回收，将其做成本子。这些都是围绕产品到产品的循环体系进行构建。

环境领域里的全球合作永远都要进行。2023年11月发布的《中美关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》中提到，就气候变化问题，中美要成立强化气候行动工作组，其中包括循环经济、城市可持续发展，以及能源转型等。循环经济正是国际合作的聚焦点。

澎湃新闻：2024年是《中华人民共和国循环经济促进法》实施第15年，您参与了立法讨论等工作。如今看下来，当初期待的效果达到了吗？

杜欢政：我认为效果达到了。《循环经济促进法》让循环经济从理念变成概念，进而变成法律法规政策。由这部法律开始，发展到后来的条例，再到具体的政策，最后落地到项目，各地都经过了这类过程。《循环经济促进法》正是希望进行这样的推动。经过15年的推动，循环经济的概念已深入人心。

我们当年做循环经济的时候，普遍的刻板印象认为，循环利用就是“脏乱差”，是黑心棉的沙发。现在，大家的认知早已不同，认为循环经济是人类可持续发展必须要做的事。这就是《循环经济促进法》起到的推动作用。地方也会跟进。《上海市“无废城市”建设工作方案》、《上海市发展方式绿色转型促进条例》，以及《上海市生活垃圾管理条例》，实际上也都是对《循环经济促进法》的深化。

当然，因为是促进法，激励和约束的部分不太够。当下也正在讨论，要结合现阶段的状况，对其进行修订和细化，把它变得可操作、可执行、可监督。

澎湃新闻：从您的实践体会看，当下循环经济存在哪些堵点？

杜欢政：堵点还是回收问题。背后是整个链条。从分类到回收，逆向物流，将废弃物从非标准转化为标准化，都是需要解决的问题。另外，回收过程中的新技术应用，也是一个堵点。

这方面，针对支持逆向物流的空间，上海做了最好的行动示范。2023年的《上海市废旧物资循环利用体系建设实施方案》提到，对具有生产性产业园区的相关区域，落实将本区域规划产业用地中的1%专门用于资源循环利用企业的发展要求。在寸土寸金的上海，这是非常不容易的。当然，这个政策还需要时间落地。

澎湃新闻：当下就业问题比较严峻。理论上，随着经济向循环模式过渡，循环价值链可以系统地减少废弃物，同时沿价值链创造潜在就业岗位。您认为，当下的循环经济体系能为此做什么，城市需要提供怎样的支持？

杜欢政：城市对此的支持，就是把回收体系建立起来，推动新的产业发展，推动技术的进步和传播。上海有大量的大学毕业生就业，可以投入循环经济领域做技术研发，而这样的技术可以输出到发展中国家。

在这条路上，中国可以从原来的产品输出型、资源依赖性的模式，转向技术输出、技术依赖的发展模式，站在价值链的高端。只有在循环经济领域，中国能够在全球走在领先。也就是说，借助循环经济，中国可以实现发展模式的转变。

具体到就业岗位方面，循环经济中的利用回收需要劳动力资源，技术研发也需要更多人力资源。循环经济技术需要大发展，需要大量研究人才。由此，中国要实现从产品输出到技术输出的转型，循环经济的人才是个重要的切入点。

澎湃新闻：您对2024年循环经济的局面有怎样的展望跟期待？

杜欢政：2024年，应该是循环经济大发展的一年。其一，更多相关政策还会陆续出台；其二，更多系统集成的成功案例会出现，在一个系统跑通，到全国推广；其三，更多标准会出台，上海专门成立了双碳标准化技术委员会，循环经济也是其中一部分。

2024年，我们会关注纺织品如何循环利用。这也是一个趋势。 

设计 郁斐

2023年，澎湃研究所开启全新栏目《澎湃城市观察》，并于近日推出年度策划《城市年鉴2023》。7位研究员主笔，总结2023，预见2024。7大领域，71座城市，我们这样与2023年挥手告别。

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