信心之火｜专访陆铭：大城市要增加人口和经济承载力

中国发展研究院执行院长、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授 陆铭

在城镇化的过程中，地方政府如何克制盲目投资的冲动，将更多的精力与财力放在拉动消费方面？对于位置偏远、缺乏吸引力的新城，应如何更加科学地进行评估与规划？近年来一线城市出现了人口流出的现象，这种现象会否持续？超大型城市如何提高吸引力？

近期，澎湃新闻记者就上述相关问题专访了上海交通大学特聘教授陆铭。

陆铭表示，当前地方政府债里有大量的债务，是前些年盲目扩张所导致的。未来要尊重区域经济发展的规律，要看到经济和人口向部分地区集中的客观规律，人口流出地不应再建新城，且不能继续在已经投资过度的地方去引导资源进行配置，否则就会导致越投入越没回报、经济资源配置的效率越低的状态。

陆铭指出，地方政府的激励机制、考核机制及税制需要改变。要逐渐从以生产为基础的税制结构转向以人口和消费为主的税制结构，后者的比重要逐渐提高，才能改变地方政府为招商引资大量补贴、重复建设等行为。

陆铭多年来极力倡导加大土地制度与户籍制度的改革以促进城市更好地发展。对于疫情后一线城市人口出现流出的现象，他认为，除了要尽快出台举措，打造更好的营商环境，让其能摆脱负向冲击导致的阴霾，同时需要进一步发挥一线城市人口规模、人口密度和人口流量的优势。他认为当前一线城市可以加大户籍制度改革的力度，让那些已经长期在城市稳定就业和居住、稳定缴纳社保的人群，能够获得本地户籍和市民化待遇。

人口流出地不能再建新城，投资性买房要考虑人口流动方向

澎湃新闻：中央经济工作会议中提到，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。我们注意到，一些地方债的累积与发展新城有关。对于新城规划和地方债务化解，您有什么建议？

陆铭：曾经有一段时间，全国掀起过一轮新城建设的高潮，各个地方都在建新城。根据我自己的研究，超过90%的中国地级市都建设了当地的新城，很多新城建设在三四线以下的城市，且在中西部地区，其中不少地方人口负增长，新城远离当地的中心城区，又建设得比较大，人口密度低。短期通过投资可以拉动当地的GDP和就业，但随着新城建设完以后，会发现它对于经济发展所形成的带动力是有限的。随着人口的逐渐流出，新城建设所形成的工业厂房、住房出现了大量的闲置，而建设中所依赖的地方政府债务最后出现了没办法偿还的情况。当前地方政府债里有大量的债务，是前些年不顾自己的地理自然条件盲目扩张所导致的。

我们的研究说明，一个地方建的新城离中心城区越远、面积越大，人口密度越低，当地的负债率就越高，而在发达地区、沿海地区、大城市周围没有这样的现象。这就说明了区域经济发展本身有自己的客观规律，违背规律搞的建设，最后都会出现事与愿违的后果。

未来唯一的选择就是尊重区域经济发展的规律，要看到经济和人口向部分地区集中的客观规律。对于有经济发展潜力的地区，要通过生产要素的合理流动和高效集聚产出更多的产业、就业机会和税收，帮助那些曾经有大量投资和债务但没有回报的地区，实际上通过上级财政转移支付的方式去把所欠的债务还掉。不能继续在已经投资过度的地方去引导资源进行配置，否则就会导致越投入越没回报、经济资源配置的效率越低的状态。

因此，经济大省要充分利用自己的条件，为整个国家的持续增长、化债作出贡献。对于一些已经债务累累、没有可能再去通过自身的造血还债的地方，一方面要有上级政府的债务重组，帮助欠发达地区把债务还掉，一方面也需要这些人口持续减少的地区，削减公共投资，甚至要进行机构的撤并，减少公共部门的支出，逐渐走上轻装上阵的发展状态，专注于自己有特长的产业来发展。

未来的新城建设应更多考虑人口流动的趋势，只能在人口持续流入的地方建新城。此外，新城的建设要与中心城区做好连接，选址应在轨道交通站点附近，能形成相对的人口集聚。人口流出地不能再建新城，对于选址出现错误的、基础设施和住房过剩的新城，要进行收缩式的规划和发展。

澎湃新闻：当前市场比较关注的另一风险是房地产风险。您对目前化解房地产风险及优化地方财政有什么建议吗？您对年轻人购房有什么建议？

陆铭：从目前房地产和地方化债等问题来看，为了社会稳定，房地产主要还是保交楼。但实际上现在房地产的销售还是与人口流动的趋势相关。

人口流入地不用特别担心，但人口流出的地方，如果已经出现房地产过剩，有条件的可以通过国有资产的出售偿还一部分债务。已经形成了债务的，需要上级政府出台一定的办法来化解。债务要一方面通过展期，另外允许一些地方借新债还旧债来缓解债务压力，这些办法都用完了以后如果还不行，只能由上级政府出台相关举措来救助。为了防范道德风险，只能是进一步加强对地方借债的约束，同时要求地方政府削减财政开支，尤其在人口流出地的公务员、事业单位已经过剩的情况下，削减当地编制和相关的公共支出。公共服务的进一步提供则通过上级政府的财政转移支付来解决。

青年人买房这方面，我认为要看买房的目的。第一套房通常与就业挂钩，所以在哪里就业就买在哪里。一线城市、准一线城市等，房价较高，需要看自己的财务能力。如果城市的服务业比重很高，就业岗位、消费场景都集中在市中心，那么买房的年轻朋友就要考虑接近市中心的区位和总价之间的权衡。对通勤忍耐度比较高的年轻人，可以适当考虑远离中心城区，如果忍耐力比较低就要考虑在市中心买小房子或者租房。

投资性的买房就需要考虑人口流动方向了。应该说房产作为一种投资，保值增值能力是和一个地方人口增长的趋势绝对相关的。

要从以生产为基础的税制结构转向以人口和消费为主的税制结构

澎湃新闻：您多年来极力倡导，中国需要持续推动土地制度与户籍制度的改革，促进城市更好地发展。这与中央提出的建设统一大市场相契合，您认为，在统一大市场建设的过程中，目前最大的壁垒和障碍是什么？

陆铭：经过多年的呼吁和中央对于统一大市场的推进工作，在户籍制度改革方面，现在已经有所加快。原来我们最担心的是户籍制度改革，这个方面的问题已经缓解很多。接下来城市建设用地供应要与人口一致起来。人口流入地土地供应要更加充分，人口流出地土地供应要有所缩减，这是接下来从操作层面比较急迫要推进的工作。

现在矛盾的焦点是地方政府的激励机制。多年来，地方政府习惯了采取最大化本地GDP增长和税收的举措，比如招商引资里大量的重复建设、你争我夺地进行补贴，与地方政府官员的考核机制相关。

另外，由于我国税收体制比较独特，主要的税收来源是增值税，增值税是基于生产的，各地方政府都比较在意将企业招商引资到本地来，可以带来税源。但如果以一些发达国家的税制为参照的话，我国在所得税、消费税、财产税等方面比重较低，使得地方政府更重生产、不重消费，也不重视人口的引入。

长远角度，要改变的实际上是地方政府的激励机制、考核机制及税制。要逐渐从以生产为基础的税制结构转向以人口和消费为主的税制结构，才能改变地方政府的这种行为。当然，税制的改革是一个漫长的过程。

最近中央领导在各种场合要求地方政府提高政治站位，从全国统一大市场的必要性和紧迫性角度，来与中央推进全国统一大市场的工作方向保持一致。在体制和机制没有发生根本变化的情况下，要求地方政府更多从全国层面考虑问题是有助于推进全国统一大市场建设的。

部分省级政府也通过协调下辖市县，来克服各自为政的招商引资中不利于市场整合、不利于资源优化配置的做法，这是值得肯定的。以大城市为中心的中心城市与周边形成都市圈，涉及跨省的边界，就需要加强省级政府之间的协调，在规划、建设用地的配置、交通、基础设施建设等方面打破省级行政边界来推进一体化。

澎湃新闻：近期的国常会指出，深入推进以人为本的新型城镇化，把农业转移人口市民化摆在突出位置，进一步深化户籍制度改革。您认为，在城镇化的过程中，地方政府如何才能克制盲目投资的冲动，将更多的精力与财力放在拉动消费方面？

陆铭：现在各级地方政府在对待服务业、消费方面，仍然存在一些认知误区：总是简单地从税源角度去看待制造业和服务业的发展，普遍偏爱发展制造业。因为制造业往往企业规模较大，在财务上、会计上都比较清楚，征税相对比较容易。而服务业往往企业规模较小，部分小企业财务会计制度不完善，征税较困难。

但地方政府严重忽略了一点，就是当前中国的产业结构中制造业总体上是产能过剩的，而服务业存在严重的不足。从未来发展的趋势角度，消费占GDP的比重和服务消费占消费的比重都会持续上升。因此，服务业会成为越来越重要的税收来源。

从创造就业机会的角度，全国范围看制造业的就业是负增长的，机器替代制造业就业岗位的趋势非常明显，服务业现在已经成为创造就业的主体，且一直在正增长。这一点对于提高经济发展水平给人们带来的获得感，从创造就业、改善劳动收入在国民收入中的占比来说，都是有积极作用的。更为重要的是，随着收入水平的提高，人们越来越重视生活品质，各级地方政府要看到通过发展服务业、发展服务消费，能够起到留住人才的作用，实际上有助于促进当地包括制造业和服务业在内的经济发展。把人留住了，经济发展的后劲就强了。

此外，消费服务里还有很多带有生产性。传统的习惯思维，总是喜欢把消费和生产对立起来。有一些消费行业实际上背后带着很多科技，对生产端有促进作用，尤其与数据和平台经济有关的行业，消费所产生的大数据资源正在赋能制造业的研发、设计、市场等环节，促进产品的创新、市场的开拓。再比如，游戏产业表面看起来是消费，但其中大量的技术与未来人类科技的发展方向相关，医美行业背后是生物科技等。

现代化的阶段，把消费跟生产对立起来，把服务跟制造对立起来，都是严重落后于时代发展的传统思维方式。

人口集中速度慢于GDP集中速度导致地区间人均GDP的较大差距

澎湃新闻：近年来一线城市出现了人口流出的现象，您怎么看？您曾公开发表的一个重要观点是，在后工业化阶段，城市与城市之间的竞争需要考虑用生活品质来留人，那么，对于超大型城市来说，如何通过城市更新更好地提高城市吸引力？

陆铭：一线城市近两年的人口流出，主要还是因为疫情及防控措施对经济产生了负向冲击，至今仍存在“疤痕效应”，疤痕不是一夜之间可以消除的，需要时间。尤其近几年受疫情冲击更多的是服务业，服务业容纳了大量的外来人口，因此出现人口流出的现象。

当前中国经济正在逐渐的恢复当中，并且相对于制造业，服务业恢复的趋势更加明显，只要一线城市能够重回经济发展的正常轨道，人口的增长就仍然会出现。只要经济是发展的，服务业的占比一定是持续提升，而一线城市对于发展生产性服务业和消费性服务业都具有强大的人口规模、人口密度和人口流量的优势。大城市在服务消费方面强大的规模经济有利于产生服务消费的高质量和多样性，成为吸引人口迁入的非常重要的动力。因此，只要经济持续发展，服务业占比逐步提高，人口向大城市及周边的都市圈去集中，这个趋势不会发生根本性变化。

从一线城市自身角度，要尽快出台举措，让其能摆脱负向冲击导致的阴霾，同时需要进一步发挥一线城市人口规模、人口密度和人口流量的优势。尤其在数字经济的影响下，一些线下的消费场景转到线上，线下实体空间出现了很多空白需要去填补，应鼓励这些线下的场景往接触式、互动性强、体验感强的消费场景去转型。疫情结束后，全国各地咖啡馆开得很多，也反映出更多的居民需要获得线下场景的多样性、互动性和体验感。人与人之间的人际交流，这点非常重要。

从营商环境来说，大城市在法律制度建设、城市管理规则方面，相对于一些中小城市还是比较规范，在接下来的恢复阶段，一线城市还要进一步发挥这方面的优势，形成良好的营商环境，助力民营企业的发展。

我认为当前一线城市完全可以加大户籍制度改革的力度，让那些已经长期在城市稳定就业和居住、稳定缴纳社保的人群，能够获得本地户籍和市民化待遇。一线城市本身面临老龄化、少子化，经济又受到不利的影响。对于推进以人为本的城镇化和加快市民化进程，最近国常会已将其上升到了国家战略，因此这方面我认为还是可以加快改革的力度，要下决心在一线城市对外地人实施市民化、加强公共服务供给，既有利于社会和谐，也有利于经济增长，能够释放消费和投资的机会，还能够满足人民对美好生活的向往，可以说是一个多赢的举措。无论怎样呼吁加强推进改革的力度，我认为都是不过分的。

澎湃新闻：您被认为力挺大城市发展，认为追求人均GDP的均衡应取代追求区域GDP的均衡。如何评价目前我国人均GDP的均衡？

陆铭：认为我是“力挺大城市发展”，这个理解是有偏差的。一个国家的经济发展，是发展大城市还是小城市，背后是所有人用脚投票的结果。之所以世界各个国家出现经济、人口向大城市及周边地区集聚的趋势，是因为现代经济发展的规模经济效应，它的正效应远超过人口集中所带来的负效应，这种力量就主导了人口流动方向。从公共政策的角度，应该顺应这样的流动方向，不要去对大城市的发展施加人为的约束。尤其在中国的背景下，从计划经济时期继承下来了制约人口流动的户籍制度、制约土地资源跨地区有效配置的建设用地指标的制度，规划是以行政单位意义上的省和市来开展基础设施建设投资，这些都是制约大城市合理发展的因素。因此我所提的支持大城市发展是指要让这些大城市的发展逐渐变成都市圈，要在体制机制上松绑，增加经济和人口承载力，而非要给大城市再有额外的优惠政策或鼓励政策。

多年以来我试图澄清一个认识误区，很多人把集聚等同于区域间的不平衡发展，认为集聚扩大了区域间的差距。实际上，在经济理论和各国的实践中，都会出现地区之间经济和人口向少数地区集中但人均GDP差距逐渐缩小的过程。欧洲、美国、日本，一些进入到发达国家状态的国家，都是经济和人口同步向少数地区集中，但地区之间人均GDP的差距是比较小的。

要理解这一点的确在思维上是一个考验，但并不难。

可以想象一下，如果一个国家分成两半，面积相等，其中一半集中了国家80%的GDP及人口，另一半集聚20%的GDP和人口，这两个地方的人均GDP会相差不多，只不过人多的这半发展制造业和服务业，人少的部分发展农业、旅游和自然资源等产业。

当然，现实生活中，不同地区之间的人均GDP不会出现完全均等，但发达国家的地区之间的人均GDP差距是远远小于我们国家的。我们国家的现状是经济和人口在向部分地区集中，但由于受到户籍制度、公共服务配置依照户籍身份等制度的制约，人口集中的速度慢于GDP集中的速度。因此，到目前为止，地区之间仍然存在着比较大的人均GDP差距。

由于持续的改革及人口流动，地区间的人均GDP差距有所缩小。最发达的省级单位的人均GDP曾高达最欠发达地区的人均GDP的约十倍，现在已经缩小到四倍多一点。从趋势上来看，城乡间、地区间、省内不同城市间、南北间、东中西之间的人均GDP和人均收入的差距都是伴随着人口流动而逐渐缩小的。

因此，我们国家也正走着“在集聚中走向平衡”的发展道路。这里的集聚是指经济和人口的总量向部分地区集聚，平衡是指人均GDP、人均收入的均衡。现在要解放的思想是，不能把平衡理解为总量均匀分布，如果这样理解，那么区域间均衡发展与现代经济的集聚趋势就是相互矛盾的。

中国这样大的国家，省与省之间、省内部不同城市之间，在自然地理条件等方面的差距是巨大的，适合每个地方发展的产业差别也非常大，因此不同地区在全国统一大市场构建的过程中，就要强调各种生产要素的合理流动和高效集聚，地区之间要追求相互分工、优势互补的区域协调发展格局。不能追求经济总量一样或产业结构一样，而是要追求差异化的发展、强调人均的趋同。

澎湃新闻：在您的新书《空间的力量》中明确给出了“双重中心—外围”区域格局的具体论述，如何理解“双重中心-外围”这一论述？对于区域经济发展来说，“外围”应当如何进阶？

陆铭：所谓“双重中心-外围”模型，是把区域经济理论里经典的“中心-外围”模型与中国改革开放以来经济发展所形成的实际经济格局相结合的一种模式表述。

区域经济增长的核心地带，集聚了人口和制造业、服务业，具有比较强大的规模经济，外围相对来说，由于地理位置、自然条件优势不足，产业方面更多的是发展农业、旅游、自然资源等，人口较少，追求人均GDP的指标。中心和外围之间形成了有序分工、优势互补，不同地区之间的人均GDP、人均实际收入和生活质量差别不那么大的状态，这是“中心-外围”模型的核心思想。

中国在全球化和经济逐渐现代化的过程中，形成的“中心-外围”格局是一个从以沿海为中心特别是东南沿海逐渐到中西部和东北的格局，在成都、重庆、西安等城市又形成了区域经济发展的次中心。从省一级或城市群一级的区域单位来看，“中心-外围”格局是以国家级中心城市、区域性的中心城市、省会等为中心，距离中心城市越远，产业逐渐向农业、旅游和自然资源型过渡的空间格局，中心地带人口持续增长，外围地区人口出现减少。

之所以在区域经济理论基础上，结合中国具体实践提出“双重中心-外围”模型，主要因为既有的“中心-外围”理论没有针对特定的应用场景去指出什么是中心、外围，也没有区域经济发展动态过程的空间格局和趋势，这些在中国区域经济协调发展的实践里都是必须结合中国格局、中国国情去给予明确回答的。

有了“双重中心-外围”模型，对于制定区域协调发展的人口、土地等资源配置的政策就有指导意义了。尤其是我近年在倡导要针对人口持续增长地区和人口逐渐减少地区制定差异化的区域发展的具体政策，也是要基于这一格局的。可以说，这一模型是我在过去近20年的时间里通过学术研究，不断用中国的数据反复验证总结出来的。不论是基于历史发展的过程，还是展望未来，这一模型对于理解中国区域经济的实际格局都有具体的指导意义。

很多人认为外围没有发展机会，其实不是这样的。地区之间呈现分工格局的时候，对于远离沿海、远离区域性中心城市的外围地区，如果相对专注于发展农业、旅游、自然资源等产业，那么人口逐渐减少事实上可以通过相关产业的规模经营和现代化的逐渐升级来提高从业人员的人均收入。与此同时，上一级政府通过转移支付帮助外围地区改善生活质量。等到这些地方能够实现产业的规模化和现代化以后，从业人员的人力资源结构也会出现年轻化、受教育水平提升的状态，所使用的管理技术也会出现相应的变革，从而逐渐改变产业依赖人力、从业人员年龄偏大的状态，相关行业就进阶为现代化的产业了。