分税制30年｜地方债务风险长效化解的法治因应

编者按：

1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行。

依据《决定》，自1994年1月1日起，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。

30年来，分税制对正确处理中央与地方之间的财政关系，调动两个积极性，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了极其重要的基础性作用，为加强和改善中央的宏观调控和国家治理能力提供了极为重要的物质和财力保障。

与此同时，伴随30年来中国经济社会的高速发展，在新的历史时期也遇到了一些新的问题。谋划新一轮税制改革，也被提上议事日程。

温故而知新。澎湃商学院邀请专家学者撰写了这一组“分税制30年”的专题文章，回顾分税制30年来的得失、经验，也期望可为新一轮财税体制改革提供智识参考。

我国地方政府债务经历了十余年的快速增长，近年来，个别地方债务风险突显，这一问题受到公众和决策者的高度关注。

日前，中央经济工作会议指出，要“谋划新一轮财税体制改革”“统筹化解地方债务风险”。其后，全国财政工作会议进一步指出，“要积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革”“坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险”。新一轮财税体制改革以推动高质量发展为突出重点，地方债务风险的防范化解是其实现的基础。

2023年7月，中央政治局会议提出，“要制定实施一揽子化债方案”。以特殊再融资债为代表的化债工具的积极运用，一定程度上缓解了部分紧迫的债务问题，但终非长远之策。地方政府债务风险是多方面问题的综合体现，以新一轮财税体制改革为契机，只有全面审视问题的成因，从收支管三维出发，有针对性地构建法治化的地方债务风险长效防范化解机制，才能从根本上稳定而有效地解决此问题。

一、收入维度：地方税体系的健全与收益分配秩序的调整

地方政府债务风险的形成，财力不足是最直接的原因。党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。现阶段，经济的高质量发展，离不开积极财政政策的作用，而这又以充足的财政收入为前提。地方政府债务的规模及隐性债仍然存在的现实，无不反映出经济社会发展所需的资金依然得不到完全满足的现状。“十四五”规划提出，要“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。在收入端，如何为地方经济高质量发展提供充足的财力，遵循规划的思路，可从健全地方税体系和调整收益分配秩序两方面实现。

其一，健全地方税体系。我国现行地方税收收入体系呈现出以共享税收入为主体的特征，缺乏地方主体税种，对扩大收入，最直接而有效的办法便是推动地方税体系健全。地方主体税种，应以税基宽广、税源稳定、便于地方征管的财产税或所得税作为优先选项。从比较法及税制原理分析，房地产税等税种是典型的地方专属直接税税种。在推进共同富裕语境下，推动经济发展从先富转向共富，从效率转向公平背景下，虽然短期内实现新税种的开征有比较强的现实困难，但从中长期角度，其开征是大势所趋，新一轮财税体制改革过程中，可在适当时机予以推进。

其二，继续适度调整收益分配秩序。长期以来，我国的税收立法权高度集中于中央，地方仅享有部分的税收收益权和征管权，这一税权划分现状使得在缺乏新税源的情况下，地方税收收益的增加势必要从中央税和共享税中获取更多的收入才能实现。随着减税降费规模的增大，地方财政收支压力倍增，在此背景下，2019年，国务院发布《关于实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出按照“定基数、调增量”收入分享模式，后移消费税征收环节并稳步下划地方。消费税在传统上属于中央税，现行的消费税改革在事实上已使其成为共享税，这一举措有效提升了地方政府的财政收入水平。

未来，仍可循此思路，深化消费税改革，适度调整征收范围与税率，以扩大收入基数，同时推进其他条件成熟的应税消费品征收环节后移，以进一步提升地方收入水平。另外，仍需根据央地事权和支出责任划分改革的需要，适时调整共享税地方分成比例。由此，可在收入维度上缓解地方财政的紧平衡状态。

二、支出维度：央地事权与支出责任划分法治化的持续推进

地方政府债务风险的形成，支出责任畸重是另一成因。1994年的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。但中央与地方财政事权和支出责任划分仍不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，在地方财力不足时必然导致收入获取不规范现象发生，大规模的转移支付又导致成本的增加，损失资金利用效率。对此，要想从根本上解决问题，需从央地财政关系法治化上持续推进。

党的十八大以来，央地事权和支出责任划分改革有序推进。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“适度加强中央事权和支出责任”。2016年，国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》继续强调，要“坚持法治化规范化道路”，“适度加强中央的财政事权”，“支出责任与财政事权相适应”。在此基础上，国务院以2018年《关于基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》为起始，相继出台了医疗卫生、科技、教育、交通运输等一系列领域中央与地方财政事权和支出责任划分的具体改革方案，政府间事权和支出责任划分取得了重大推进。

规范化和法治化是实现稳定性和确定性的重要手段，而稳定性和确定性相较财政集权分权比例的确定更为重要，这只有采用立法手段才能真正实现。财政法定原则要求，财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定，具体而言，有财政宪定、财政体制法定和财政收入、支出及监管法定三个层次。

央地财政关系作为财政体制的重要内容，自然应遵循法定的要求。现行规定在效力层级上仅为规范性文件，尚未提升至法律层级。从比较法上看，政府间关系较为成熟稳定的国家，均通过制定专门的财政基本法和收支划分法，实现政府间财政关系的稳定性与确定性。在“十四五”规划提出要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”央地财政关系的背景下，以推动财政体制法定的视角观之，可适机推进我国财政基本法和收支划分法的制定，以法治手段巩固既有改革成果，并推动改革继续向理想样态迈进。

三、监管维度：以健全现代预算制度为核心

地方债务风险的形成，与预算监督的失效有着不可分割的关系。地方政府在发展的压力下，有内在的支出冲动，会设法扩大支出。2014年之前，我国不允许地方各级预算列赤字，2014年《预算法》修改后，按照开前门、堵后门的思路，加大力度规范和强化地方债管理，允许地方政府在债务限额内正式举债，但隐性债务问题仍不同程度存在，有效预算约束的缺位是此现象的重要成因。预算法作为财政法中的“龙头法”，预算监督的有效实施可在监管维度实现地方债的治理。在新一轮财税体制改革的当下，应从落实人大预算监督权，健全现代预算制度入手，可先从以下两方面切入。

其一，全口径预算的进一步落实。《预算法》规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，明确了“全口径”预算管理的基本要求。隐性债务收支作为地方政府收支的组成部分，包含在其中显然是“全口径”要求的应有之义，同时也是落实人大预算监督权的基本前提。

目前，虽然已经建立了以中国债券信息网、中国地方政府债券信息公开平台为代表的信息披露渠道，但受内涵界定和统计口径模糊的影响，仍缺少权威且统一的隐性债务统计和披露平台。未来，应推进统一对地方政府隐性债务的认识，明确其内涵、外延，消除各方分歧，使之成为风险识别的依据，定期发布地方政府隐性债务的统计信息，并以此为基础，推进将其纳入预算监管的进程，落实人大对隐性债的监督权。

其二，强化预算硬约束。我国财政体制中长期存在的预算软约束使市场形成了“兜底预期”，而此种预期的存在，难以约束地方政府过度举债行为，致使中央政府监管效果打折扣。早在2023年年初，中央就已经明确表态，对地方政府债务，坚持“谁家的孩子谁抱走”，中央财政不救助的原则。在预算硬约束的基础上，应通过构建以地方政府债务资金运行管理、风险控制、危机化解及纠错问责为主要内容的配套保障机制，强化预算硬约束的有效落实，压实地方主体责任，最终实现隐性债务的有效控制。

地方政府债务风险已成为我国经济高质量发展过程中不可忽视的问题，对此，仅采取短期的化债措施并非根本的解决之道。着眼于风险长效化解机制的建设，法治思维的灌注与应用成为解决地方债务问题的关键。地方政府债务风险的出现是多方面因素作用的结果，对此应以财政法定原则为基础，从补足财政收入、调整财政支出和强化预算监管三维并举推进新一轮财税体制改革，以实现地方政府债务问题的长效解决，为我国经济的持续高质量发展提供坚实保障。

（作者刘剑文为辽宁大学特聘教授、北京大学教授，张王南为辽宁大学法学院博士研究生）