分税制30年｜财税改革再启程：预算、税制与中央地方关系

编者按：

1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行。

依据《决定》，自1994年1月1日起，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。

30年来，分税制对正确处理中央与地方之间的财政关系，调动两个积极性，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了极其重要的基础性作用，为加强和改善中央的宏观调控和国家治理能力提供了极为重要的物质和财力保障。

与此同时，伴随30年来中国经济社会的高速发展，在新的历史时期也遇到了一些新的问题。谋划新一轮税制改革，也被提上议事日程。

温故而知新。澎湃商学院邀请专家学者撰写了这一组“分税制30年”的专题文章，回顾分税制30年来的得失、经验，也期望可为新一轮财税体制改革提供智识参考。

1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，该决定自1994年1月1日起正式施行。

分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

30年来，分税制财政体制改革构建了长期有效的中央和地方关系以及系统规范的预算制度和税制体系，极大地发展了国家治理和人民福祉赖以存在的物质基础。

党的二十大报告提出，要健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。近日，中央工作会议又提出，发出“稳中求进、以进促稳、先立后破”等新信号，并布局谋划新一轮的财税体制改革。在中国式现代化背景下，包括新一轮财税体制改革在内的改革创新都需要紧扣中国式现代化的主题特征，结合中国的具体国情，实现更高质量的发展和更高水平的开放，更加扎实有效的推进共同富裕，让改革成果更多地、更全面地、更可及地惠及人民。那么，新一轮财税体制会聚焦哪些方向，又会从哪些方面入手，具体可能会采取哪些政策和措施呢？

温故而知新：分税制改革30年时点的新一轮财税体制改革

新一轮财税体制改革，是在新的时点上根据新的时代需要加以推进的。

一方面，1994年分税制财政体制改革取得了预期的改革成果，对促进经济社会发展发挥了重要的基础性作用，市场和政府在资源配置中协同发挥作用的衔接性愈加合理，国家财政能力大幅提升，中央在宏观调控、保障民生和实施国家重大战略等方面治理愈加发挥更加重要的作用，中央和地方“两个积极性”得以充分有效发挥。

另一方面，1994年财税体制改革以来也存在一些问题，随着时间的逐步推移和国内外经济政治形势的不断变化，有进一步加剧的趋势。这些问题包括：预算监督的全面系统法治规范建设、整体税制的持续优化，地方财力不足现状下地方债务风险化解，等等。在这样的背景下，新一轮财税体制改革的首要任务，就是适应新时期中国式现代化和高质量发展要求，构建起更加科学规范和更加法治化的财税体制。

我国共享税收入占比较高，是应对地区间发展不平衡的客观需要，具有中国特色社会主义的分配特点。在新时期，仍需要坚持以共享税为主体的财政收入划分制度，在保持中央和地方财力格局总体稳定前提下，完善相关税收收入划分。

目前财政收入制度存在的主要问题，一是公平性问题，比如因税基分布不均衡及流动带来的地区间利益分享的不合理性，特别是消费税这个税种；二是适应性问题，地方政府的事权与支出责任还存在不适宜性，导致地方债务风险。这些问题的解决，都需要从包括预算、税制和政府间财政关系等多方面的新一轮财税体制改革中寻找答案。

推动质效整体提升：构建更加注重绩效的现代预算制度

当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，必须加强资源统筹，集中财力办大事。具体而言，可以从三个方面加强财政预算管理：

一是继续加强“四本”预算的统筹力度和水平。“四本”预算分开核算是规范预算管理的手段而不是目的，科学统筹“四本”预算，有利于提升财政预算管理的系统性和有效性，有利于财政预算管理的集约性。

二是继续加强对结余资金和闲置资产的有效管理。重点加强各地方各部门的结余资金的集约回收利用、对依托公权力和国有资源资产获取的收入全面纳入预算管理，推动长期低效运转资产和闲置资产调剂使用。

三是继续加强对民生福祉和国家重点战略的财政统筹保障力度。持续加大对教育、科技、就业和社会保障、卫生健康、农业农村、生态环保等重点领域的综合统筹保障力度，确保重大决策部署及时落地见效。

加强财政预算绩效管理，提升资金使用效率是新时期财政预算工作的重要内容。需要紧扣几个重点开展工作：

一是深化预算绩效管理。扩大重点绩效评价范围，提高绩效评价质量，用好绩效评价结果，“把钱花在算盘中”。同时，在支出预算方面加强整体绩效评价，积极有效推进支出标准化建设，探索开展政府收入绩效管理。

二是精准落实财政政策。各财政部门和地方主体要用好用细政策工具，“把钱用在刀刃上”，优化政府采购需求管理，强化政府采购政策功能，有效发挥政府债券金融工具作用，在现行财政资金直达机制基础上优化直达资金范围，保持规模合理适度。

三是推进综合全程监管机制。在严格预算控制、核算和决算基础上，实施资金分类管理，完善全过程监管机制，“把钱管在制度里”，全面推进预算管理一体化，深化中央和地方财政系统信息以及财政与行业部门信息的融通机制，完整反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况。

促进税收公平目标：构建以直接税为主体的税制结构

在新时期，优化税制结构的过程中，需要重点考虑以下因素。

一是坚持将促进高质量发展作为税制结构优化的基本方向。比如，在创新方面，强化主体税种对高科技产业和高水平服务业的支持力度，在协调方面对消费税等税种进行税目和征税环节优化，在绿色方面对相关行业产业发展进行政策调控，在开放方面根据具体情况逐渐降低进口关税等相关税种的税负率，在共享方面继续稳定和优化对小微企业等市场主体的优惠力度。

二是在兼顾公平和效率的基础上更加注重公平导向。健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，适当提高直接税比重，强化税制的累进性，体现税收对经济社会的调节功能。完善个人所得税制度，适当扩大综合所得征税范围，完善专项附加扣除项目。深化增值税制度改革，畅通增值税抵扣链条，优化留抵退税制度设计。

三是全面加强税收法治建设，优化税务营商环境。税制本身的透明度与法治化是紧密关联的，在新时期需要全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，深化税收征管制度改革，紧密围绕优化税务营商环境加强征管服务和纳税人权利保护立法。

地方税制度改革的主要方向，是培育地方税源，健全地方税体系。

一是充分理顺地方政府收入体系。在承担更多地方性事权的同时，地方政府的财政收入能力仍显不足，需要准确界定地方政府的收入范围和体系，同时采取更为有效手段规范地方政府债务管理。

二是加快推进重点税种改革，对消费税、房地产税等地方性主体税种，需要根据具体情况适时加快相关改革与立法进程，按照“先易后难、先有后优”的原则，积极落实消费税相关改革措施。

三是更加稳妥地推进财政转移支付制度改革。税收制度与财政制度是紧密联系在一起的，地方税制度的科学性和适应性与财政转移制度的改革相辅相成，地方税制度改革与财政转移支付制度改革协调推进。

直接税体系的主要改革方向，是适度提高直接税比重。相比注重征收效能的流转税而言，直接税更加注重税制自身的公平性。在具体推进过程中：

一是要适度降低间接税的税负。根据经济社会发展情况，适时推进增值税“三档并两档”、全链条抵扣等改革进程，择机推进消费税、关税相关税种的税目、税率等税制要素优化。

二是在综合税负稳定的前提下，适度提升直接税的税负占比。提高直接税比重不是直接提升直接税的征收范围或税率，而是需要统筹考虑在降低间接税税负和促进税基增长扩大的同时，对直接税的税制要素进行必要的结构性优化。

三是加强征管制度改革，进一步落实严格征管、数字征管和法治征管的要求。以智慧税务建设和税收征管法改革为契机，在税收征管的可及性、公平性和法治化方面持续加力，体现对市场主体的平等征管和一体化监管，严格打击偷逃税行为，堵塞税收流失源头，维护合法经营纳税的市场主体的合法权益。

适度扩大中央事权：构建科学规范的财政转移支付体系

总体来看，下一步深化中央与地方财政事权和支出责任划分改革的方向，主要是在方案总体稳定和发挥中央和地方两个积极性的前提下，适度、稳妥、有序地加大中央的财政事权和支出责任，在尊重地方区域发展客观差异性的同时，整体提高国民基本公共服务的均等化、可及性和统一性，并根据经济社会发展和国家治理的需要实时动态调整划分标准。

从我国的基本国家制度和中国式现代化建设的要求出发，我国在推进公共服务均等化、收入公平分配和共同富裕方面会持续加力，财政转移支付规模和力度仍会不断加强。下一步，完善财政转移支付体系机制，可以从以下几个方面着手：

一是规范支付标准。按照与财政事权和支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置，厘清边界和功能定位，科学设定共同财政事权，合理安排共同财政事权转移支付，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。

二是提高资金效能。专项转移支付以保障党中央重大决策部署落实为目标，要加强资金的定向精准使用管理，强化对地方的引导激励。一般性转移支付以均衡区域间基本财力配置为目标，并向中西部财力薄弱地区和相关功能区域倾斜，严格转移支付设立程序，健全定期评估和退出机制。

三是加强法治建设。适时推进财政收支划分和财政转移支付立法进程，并在财政转移支付相关行政法规和配套制度中完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，制定符合我国高质量发展要求的转移支付政策制度和措施。

（作者王桦宇为北京大学法学博士，上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任，主要研究方向为财税改革及其法治化、公共政策与社会治理等。）