分税制30年｜分税制改革的逻辑与展望

编者按：

1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行。

依据《决定》，自1994年1月1日起，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。

30年来，分税制对正确处理中央与地方之间的财政关系，调动两个积极性，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了极其重要的基础性作用，为加强和改善中央的宏观调控和国家治理能力提供了极为重要的物质和财力保障。

与此同时，伴随30年来中国经济社会的高速发展，在新的历史时期也遇到了一些新的问题。谋划新一轮税制改革，也被提上议事日程。

温故而知新。澎湃商学院邀请专家学者撰写了这一组“分税制30年”的专题文章，回顾分税制30年来的得失、经验，也期望可为新一轮财税体制改革提供智识参考。

财政是国家治理的基础和重要支柱。基于社会集中分配论对财政本质的总结，即“以政控财，以财行政”的内涵，财政逻辑与经济发展逻辑相辅相成。

基于这两个逻辑之间的关系，回顾分税制改革30年历程，从两个比重、两个大局改革举措，分税制将通过新一轮财税体制改革的谋划，沿健全现代预算制度、优化税制结构、完善财政转移支付体系路径，服务中国式现代化建设。

发展逻辑与财政逻辑

我国经济发展，历经农业经济为主的发展阶段、工业化发展初期和中后期阶段，以及随之而来的城镇化、新型城镇化，再到当下决策层所强调的以人为核心的城镇化阶段，经济发展经历了从农业到工业化、城镇化的典型逻辑，建立了现代市场体系，并随着市场在资源配置中发挥“基础性”作用，到市场在资源配置中发挥“决定性”作用，而不断建立健全、畅通循环。

与此同时，财税改革亦从转轨时期的两步“利改税”，历经现代市场体系、现代财政制度、现代税收体系、现代预算制度的建立过程。在现代市场体系建立过程中，财税改革注重提升税收收入占财政收入的比重。在现代财政制度建立的过程中，财税改革开展了“有增有减，结构性调整”的结构性减税，资源税由从量计征转为从价计征，开展落实了“营业税改增值税”及相关联的分成比例调整措施，个人所得税征收综合性更强。

可见，在工业化发展初期，为了让市场机制更好发挥基础性作用，分级分税财政体制的建立焕发了市场主体活力、发挥了中央和地方两个积极性；在工业化发展中后期，分税制改革随之不断深化，推动税制更好发挥了资源配置的调节作用；随着城镇化进程的发展，财税改革亦开始将调节不断呈现滚动积累的个人流量收入落于实处。进一步地，结合全要素生产率在长期经济增长当中发挥作用的相关要求，我国越来越注重经济增长中不同要素作用的发挥，分税制改革将进一步对商品市场、要素市场中发挥更为良性的调节作用。

财政逻辑与发展逻辑环环相扣，许多我们已经看到的相关财税改革举措，其实在中长期改革布局和部署中早已有过多方长线充分论证，是逐步落实而非一蹴而就的。

1994改革在提高“两个比重”，2002改革在服务“两个大局”

回顾分税制30年历程，1994年我国建立了分级分税财政体制，改革主题在于提高“两个比重”，此可视为第一个阶段性里程碑。2002年我国实施所得税收入分享改革，健全公共财政体制框架，改革主题在服务“两个大局”，此可视为第二个阶段性里程碑。

1994年确立的分级分税财政体制改革，其提出可追溯至1980年，具有改革旗号性质的特征可归纳为提高“两个比重”，即提高财政收入占国内生产总值的比重，提高中央财政收入占全国财政收入的比重。1992年我国建立具有中国特色的社会主义市场经济体制，强调市场在资源配置中发挥“基础性”作用，分级分税财政体制是符合市场经济原则的财税制度，底层遵循公共财政理论要求。

2002年实施所得税收入分享改革，健全公共财政体制框架，具有改革旗号性质的特征，则可归纳为服务“两个大局”，其改革目标为邓小平在1988年全面阐发的“两个大局”战略构想，即东部地区先加快发展，然后带动和支持中西部地区发展，最终实现全国各地区共同繁荣和共同富裕。

新一轮财税体制改革：服务中国式现代化

新一轮财税体制改革，将沿着现代预算制度、税制结构优化、转移支付完善的路径开展，推动纵向和横向收入划分进一步优化调整，切实服务中国式现代化建设。

通过健全现代预算制度，引领高水平社会主义市场经济体制的构建，推动市场机制在资源配置中决定性作用的充分发挥，成为宏观经济治理的有力工具，在国内国际环境不确定性攀升形势背景下，更好达成社会主义市场经济体制要求和宏观调控目标。通过发挥预算对资源配置调节、财力保障等作用，引导激发市场主体科技创新活力，助力推动发展不平衡不充分问题得以解决。

在优化税制结构方面，建立科技创新友好型、消费激励友好型、绿色发展友好型税制、代际分配友好型、地方可持续友好型、数字发展友好型税制。

在完善财政转移支付体系方面，注重发挥中央和地方两个积极性，以稳定性更强的体制机制改革取向更多、更实调动地方积极性，进一步深化一般性转移支付、专项转移支付、财政直达机制等联动改革，让财政治理过程中财政事权、财权、财力和支出责任联动匹配程度、精细化水平更高。

（作者苏京春为华夏新供给经济学研究院院长、中国新供给经济学50人论坛秘书长）