分税制30年｜过去改了什么，下一步想走什么路  

编者按：

1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行。

依据《决定》，自1994年1月1日起，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。

30年来，分税制对正确处理中央与地方之间的财政关系，调动两个积极性，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了极其重要的基础性作用，为加强和改善中央的宏观调控和国家治理能力提供了极为重要的物质和财力保障。

与此同时，伴随30年来中国经济社会的高速发展，在新的历史时期也遇到了一些新的问题。谋划新一轮税制改革，也被提上议事日程。

温故而知新。澎湃商学院邀请专家学者撰写了这一组“分税制30年”的专题文章。回顾分税制30年来的得失、经验，也期望可为新一轮财税体制改革提供智识参考。

岁末年初，回首过往的30年，在财税人看来，也许1994年1月1日是一个颇值得回味的日子。无论从哪个角度看，后来者或许都难以料到这个日子的重要性，但中国财税改革事业进程的确又以雄辩的事实向人们证明，此前半个月才刚刚以“国发1993（85）号文”名义发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式宣告，自1994年1月1日起，将在全国实行分税制财政管理体制，由此彻底改变了30年来中国这样一个泱泱大国的财税体制。并且，在可以预见的将来，我们似乎也没有充足的理由来否定它，一些学者甚至大声呼吁，“还是要坚守分税制”！

自1994年1月1日至2024年1月1日，是什么力量让分税制实行了30年之久而不断引发讨论？过往30年，对分税制的种种看法，误读也好，颂扬也罢，都曾引发不少争议。笔者愿从学术史与财税史的视角，提供一些或许已被遗忘然而颇可玩味的细节，以丰富人们对这一改革的认识。

分税制：要改什么？改了什么？

分税制改革1993年底酝酿启动，1994年初旋即推开，到今日已是整整第30个年头。想要比较深入地了解分税制实施30年之现状，有必要重新回到出发点，看看分税制改革的“初心”与“使命”。

其实，1993年底颁布的《决定》对此说得很明确，文字不长，不妨摘引如下，以供大家比较对照：

分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

在具体内容方面，《决定》则列出了四项：

（一）中央与地方事权和支出的划分；

（二）中央与地方收入的划分；

（三）中央财政对地方税收返还数额的确定；

（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。

容易看出，前两项是主要的，后两项只是辅助性措施。以今天的眼光审视，第二项目标可说已经实现，而第一项内容中的“事权”，虽经过“财政事权”的演变，也还是留下了一定的空间和遗憾。

在分税制实施10周年之际，已有学者观察到，“分税制的施行至今已超过10年，而这10年是中国经济和社会以及政府间关系变化比较激烈的10年”，但是，分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。其中一个重要原因即在于，分税制带来的集权效应引起了地方政府行为的一系列变化。

在这种形势之下，地方政府开始积极从预算外、尤其是从土地征收中为自己聚集财力，“城市化”开始成为地方政府的新增长点。由此，分税制集权化的改革带来了一个意外后果，即形成了一种“二元财政”格局。“从土地征收中为自己聚集财力”，或许这可算是通常被人们认为的“土地财政”的源头，它至今仍深刻影响着中央与地方的财政关系格局。

在分税制实施20周年之际，也有不少学者作出反思与总结。其时，我国的财政收入形势已经发生了微妙的变化，开始进入下行通道，但体制的惯性仍未能使改革得以有效推进。

当时，笔者曾经写过一段话，今天看来，似乎还可以重温，也足以代表笔者当下的心声：

“20年前，财税改革是一个令人怦然心动的字眼。很多人不曾料到，它一举改变了此前中国财政收支运行的困窘格局。迄今，改革所确立下的制度框架仍然发挥着不可估量的影响。20年后的今天，制度惯性却使它几乎变成了一个财税‘利维坦’，既有的税收分享格局在中央与地方之间未见明显改善，局部性的减税措施似乎也早已无法适应复杂多变的经济社会发展形势。或许正是基于这样的认识，人们对呼声甚高的新一轮财税改革寄予了厚望。一些专家甚至认为，十八大后正紧锣密鼓谋划启动的新一轮经济改革，财税领域或将是突破口。这样的看法当然有其诸多理由，不过，如果我们放宽历史的视角，不难发现，财税领域虽然被推至改革的风口浪尖，但如缺乏中央部门的强力支持，它很难独担重任。”（《中国税务报》2013年6月19日第1版）

如今，又10年过去了，对现行分税制的反思已再次走到了一个历史的十字路口。

新一轮财税体制：想走什么路？想拉什么车？

财税体制改革想走什么路？早在其“出发”之时，其实已经很明确：“为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”，所以我们选择“从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制”。

我们坚守的社会主义市场经济体制并没有变，但这是不是我们坚守分税制的唯一理由？改革行进30年，也许可以再次发出这样的追问。甚或，我们可以进一步追问，坚守分税制这一方向，哪些可以不动？哪些非改不可？如需改，是局部微调还是大动干戈？在当前，如果层层追问，也许新一轮财税改革的共识就有望逐步达成。

也是在大约10年前，笔者因工作关系，机缘巧合，曾有幸访问财税部门的老领导，谈及财税体制改革，谈及“中央财政喜气洋洋，地方财政哭爹喊娘”，老领导一语道破，“这是不了解财政转移支付的片面言论”。但是，“现行的财税体制，改革已实行了十多年，大家对制度有一些看法，发表一点意见，这不是很正常么？”放在整个制度框架下，重新审视30年来的财税体制及其改革进程，经济发展形势已变，改革的目标取向可以有变，制度再造也完全可以凝聚新的共识。

关于未来改革的反思与启示

自改革开放以来，体制改革之难与体制改革之重，已为众人熟知。就财政转移支付领域而言，为改善中央与地方财政关系而实施的转移支付制度，有一点也使笔者困惑：转移支付规模假如过于庞大，财政收入先上缴，再以转移支付的形式拨付，同一种财政权力被治理主体借“收”“支”两种行为行使了两遍，有如“同一头牛剥了两次皮”，其效率损失，其制约作用，可以想见。假如能够优化改进，进而革新体制，仅从提升效率的角度看，显然也是值得关注的。

有一段时间，笔者观鱼，常常联想到鱼在水里自在游的情形。鱼在水中“自由自在”的时候，人们并不会过多地关注水，更多人关注的是鱼。当众人聚焦于水的时候，那恐怕是鱼和水都出了大问题。换水是一个大工程。正如倒洗澡水时，“不能把婴儿倒掉”，同理，换水，恐怕也不能说：“必须等到一批鱼都死了才痛下决心彻底将水置换掉”。那不是必要的代价，是借口。究竟要鱼还是要水？抑或鱼水可以得兼？发展经济与革新体制，其道理或许与此类似。

熊彼特在其巨著《经济分析史》中，曾将“经济自由主义”定义为“取消对私营企业经济的束缚，让它自由自在”，对企业与政府、企业与市场的关系，此说可谓经典解释。在中文语境中，人们通常以“自由自在”形容不受拘束和限制，十分安闲舒适。一般认为，“自由自在”典出宋代释道原《景德传灯录》。“问：‘牛头未见四祖时如何’？师曰：‘自由自在’。曰：‘见后如何’？师曰：‘自由自在’。”这一答问颇具禅宗神韵，足可供我们仔细回味政府与市场、政府与经济之关系。

在《围城》序言中，钱锺书先生亦有一个甚为精妙的比喻。他说，魔术师手中的飞刀，“放手而未曾脱手”。我想，对财税体制的改革，对经济的治理，从治理主体的角度言，上述比喻也许就是最高之境界；从市场主体的角度言，如果“自由自在”是其最向往的目标，那么，鱼与水的关系，也许更值得大家深思。

在总结分税制改革30年、谋划新一轮财税体制改革之际，我们必须高度警惕这一点。

（作者范建鏋为中国社会科学院经济研究所副研究员、公共经济学研究室副主任）