评论 | 蔡乐渭：烟花爆竹的“禁”与“限”应在法治基础上平衡各方利益

原创 蔡乐渭 蓟门决策Forum

蔡乐渭

中国政法大学法学院副教授

12月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十四届全国人大常委会第七次会议报告2023年备案审查工作情况。报告称，有的地方性法规规定，全面禁止销售、燃放烟花爆竹，有公民和企业提出了审查建议。法工委经审查认为，《大气污染防治法》、国务院制定的《烟花爆竹安全管理条例》等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域；有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与《大气污染防治法》和《烟花爆竹安全管理条例》的有关规定不一致。关于全面禁售、禁燃的问题，认识上有分歧，实践中也较难执行，相关地方应当按照上位法规定的精神予以修改。

近年以来，有关烟花爆竹禁限问题，社会各界多有讨论甚至争议。但限制燃放乃至全域全时段禁止燃放烟花爆竹的地方仍然越来越多。据公安部数据，早在2017年，全国就有444个城市禁止燃放烟花爆竹，764个城市限制燃放；2018年，全国803个县级以上城市禁止燃放烟花爆竹。最近数年，禁限燃放烟花爆竹的地方进一步增多，禁限的范围也越来越广，一些省份甚至在全省范围内全面禁止销售、燃放烟花爆竹。如在河南省，2021年7月30日由省人大常委会修正的《河南省大气污染防治条例》第六十一条规定：“禁止生产、销售和燃放烟花爆竹,……”。 在山西省，《山西省人民政府关于禁止生产、经营、储存、运输和燃放烟花爆竹的通告》于2022年8月17日正式印发实施，对烟花爆竹予以全面禁止。

与几乎所有物品一样，烟花爆竹存在利和弊两个面向。从利的面向看，它是中国人传统习俗的一个重要组成部分，是我们文化的重要体现，燃放烟花爆竹甚至有着重要的社会心理意义。从弊的方向看，它的生产与使用可能带来消防和安全问题，近些年来更被认为与空气污染密切相关，是重要的污染源。在现代法治社会的背景之下，对于这样一类利弊兼具的物品，到底采取一个什么样的态度，需要决策者在法治的基础上，通过公正的程序，听取各利益相关方的意见，经慎重公正的评估，权衡利弊，得出适宜的结论。

就合法性而言，当前，国家层面涉及到禁限烟花爆竹的法律法规包括《大气污染防治法》和《烟花爆竹安全管理条例》。其中，《大气污染防治法》第八十二条第二款规定：“任何单位和个人不得在城市人民政府禁止的时段和区域内燃放烟花爆竹”。这一规定并未涉及全面禁止燃放烟花爆竹，按此次全国人大备案审查的意见，仅系“授权县级以上人民政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域”，但不包括全域全时段的全面禁放。《烟花爆竹安全管理条例》第五章专门对燃放安全进行了规定。其中第二十八条明确，“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类”。从条文本身看，县级以上人民政府似乎可以根据其对实际情况的判断，决定在全域范围内全时段禁放烟花爆竹。但结合《烟花爆竹安全管理条例》的立法目的和全文内容，这一条规定恰恰意味着，县级以上人民政府所作的禁放决定，应该是一定的时间、地点和种类范围内的；其在做出决定之时，应该结合实际情况，对时间、地点和种类进行确定。有鉴于此，无论在一个省的范围还是一个市的范围内，抑或在一个县、区的范围内，全面禁止燃放烟花爆竹的决策（包括地方立法）都是不合法的。由此，各地就烟花爆竹的禁限问题，能做的是局部的“限”而不是全面的“禁”，或者说只能在局部区域和个别时段禁止燃放烟花爆竹。

但即便是限制燃放烟花爆竹，其仍然是一项可能涉及到多方利益的重大决策，应该依法定程序充分考虑到各方利益的平衡，方可作出决策。

当前，各地在作出禁限烟花爆竹决策之时，最常提及的理由是燃放烟花爆竹导致大气污染。的确，大规模集中燃放烟花爆竹会带来一定的空气污染乃至噪声污染。但是，燃放烟花爆竹所牵涉的利益并不局限于是否存在污染这一简单的问题上，否则，社会各界也不会对此存在经久而巨大的争议。事实上，与烟花爆竹禁限相关的利益是多方面的。其中至少包括：1、保护环境与安全，减少与避免环境污染和安全事件的利益；2、社会公众燃放花炮，延续文化和习俗的利益；3、烟花爆竹产业的利益；4、进行禁限的社会成本。

就环境和安全利益而言，从政府决策的角度出发，自然倾向于进行限制乃至全面禁止。但当我们以保护环境与安全这一公共利益为由，主张禁限烟花爆竹的时候，也要认识到，“爆竹声中一岁除”是我们的习俗所在，延续燃放烟花爆竹的传统，同样是公共利益的体现，是社会公众的现实需要。为了一种公共利益而禁绝另一公共利益，这是否是最合适的选择，同样是值得考虑的。因此，相关决策方在进行烟花爆竹禁限决策时，须将社会公众燃放烟花爆竹这一利益纳入到考量范围。

产业的利益也同样是需要考虑的重大利益。据媒体的推估，全国从事与烟花爆竹相关工作的人员多达上千万人。而在湖南省浏阳市，当前全市共有烟花爆竹生产企业441家，从业人员有将近30万，年产值达到了301亿元。事实上，各地有关烟花爆竹禁限的决策是考虑到这一利益的，这也是为什么全面禁限的决策往往出现在没有烟花爆竹产业的地区，而以烟花爆竹为重要产业的地区往往较少进行禁限的原因所在。

与产业利益密切相关的是烟花爆竹禁限决策及其执行的成本，这些成本包括禁限决策具有多大的可执行性、执行的经济与人力成本有多高，对政府公信力、政府形象带来什么样的影响影响，等等。特别值得注意的是，在一些地方，作出禁限烟花爆竹决策的一个重要考虑是管理的便利，决策部门基于管理的方便甚至出于个别决策者的个人喜好而作出了禁限的决策。

在很大程度上，现代立法和行政决策是一个利益权衡和博弈的过程，决策者不应该在未经合法程序和慎重权衡的情形下，为了某一方面的利益而进行武断决策。就烟花爆竹禁限而言，排除前述不合法的全面禁放，即便是进行限制，决策者也需要依法定的程序，权衡各方利益、听取各方意见，并考虑对政府公信力等方面的影响之后，作出平衡的、各方都能接受的决策。

原标题：《评论 | 蔡乐渭：烟花爆竹的“禁”与“限”应在法治基础上平衡各方利益》

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