国常会审议通过经营者集中申报标准修订草案，对反垄断监管有何影响

据央视网，国务院总理李强12月29日主持召开国务院常务会议，讨论《中华人民共和国统计法（修正草案）》，审议通过《中华人民共和国档案法实施条例（草案）》和《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案）》。

会议强调，要推动各项法律法规落细落实，认真做好宣传解读工作，积极回应群众和企业关切，有效释放稳定预期、改善营商环境的积极信号。

何为经营者集中？标准做了哪些修订？

本次国常会通过的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案）》（下称“《规定》”）是为了明确经营者集中的申报标准，根据《中华人民共和国反垄断法》而制定的配套文件。

何为经营者集中？《反垄断法》第25条规定，经营者集中是指下列三种情形：一是经营者合并；二是经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；三是经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

而《反垄断法》也明确规定，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中是垄断行为。经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。

《规定》自2008年8月起实施，曾根据2018年9月18日《国务院关于修改部分行政法规的决定》进行了修订。据国家市场监督管理总局介绍，《规定》在预防垄断行为、保护市场公平竞争、维护消费者利益、促进经济健康发展等方面发挥了重要作用。

2022年6月，第十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过了《关于修改<反垄断法>的决定》，修改后的反垄断法从2022年8月1日起开始施行。随后国家市场监督管理总局发布了包括《规定》在内的6份反垄断法配套文件征求意见稿。

其中，《规定》修订主要内容包括：

一是提高营业额标准，对全球合计营业额、中国境内合计营业额和单方中国境内营业额的要求，由现行100亿元人民币（币种下同）、20亿元和4亿元分别提高到120亿元、40亿元和8亿元，低于此标准的经营者集中原则上无需申报，提升了经营者集中审查的科学性和精准性，降低了企业制度性交易成本。

二是优化申报标准，对于在中国境内营业额超过1000亿元的企业开展经营者集中，符合一定条件的，纳入审查范围。

三是配套《反垄断法》修订，对未达申报标准但符合《反垄断法》相关情形的集中进行相应规定。

为何修订《标准》？将为市场带来哪些红利？

谈及此次《标准》修订的原因，北京市中闻律师事务所合伙人卢义杰律师向澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者表示，应从法律与经济两个层面分析原因：既为了与我国反垄断的监管传统一以贯之，又体现了新的经济发展形势下反垄断的新要求。

在法律层面，2022年，在学界有“经济宪法”之称的《反垄断法》进行了立法14年以来的首次修改，首次立法明确强化竞争政策基础地位，并对完善数字经济监管、加大垄断行为处罚力度等方面作了一系列制度安排。根据《反垄断法》有关条文，经营者集中的申报标准由国务院规定，因此，在修法的背景下，是否需要随之修订新的《标准》，自然成为需要研究的议题。

在经济层面，我国已成为世界第二大经济体，市场容量大，企业数量多，市场竞争中出现了一些新现象。在此背景下，如果继续沿用以往的经营者集中申报标准，难以与经济发展形势相适应。如果申报标准过低，可能造成一些本没必要纳入申报范围的正常市场交易活动受到影响，波及市场秩序；如果申报标准过高，又无法实现防止限制竞争、排除竞争的反垄断功能，不利于实现监管职能。因此，制定科学合理的申报标准显得非常重要。

谈及修订对市场会带来哪些红利？卢义杰表示，《标准》一是更加符合市场发展的现实情况，回应了经济发展过程中存在的新情况、新隐患；二是便于反垄断执法机关更准确把握规则，让市场主体更有预期，从而增强投资信心，有利于进一步改善营商环境。

值得一提的是，新标准规定，交易一方经营者上一会计年度在中国境内营业额超过1000亿元的企业，当另一方经营者的市值或估值符合一定条件的，也纳入审查范围。这其实是敏锐地将“扼杀式并购”或“掐尖式并购”纳入监管范围，对数字经济领域特别是创新者是一大利好。过去一段时期，大型公司对初创企业或新兴平台进行并购的现象时而引起业界关注，在数字经济领域尤为明显。这种并购虽然可以实现大型公司多元化、扩张性的商业布局，但有时也导致消费者某些场景下选择平台的权利被限制，同时使被收购企业、其他竞争者在市场上不断处于劣势，影响技术发展和行业生态。

卢义杰特别指出，《标准》也与2022年1月国务院《“十四五”市场监管现代化规划》是一脉相承的，有利于引导平台经济有序竞争，加强源头治理、过程治理，改善民生、金融、科技等领域的市场环境。

未达到申报标准的经营者集中亦可能构成垄断，《规定》初步补足了此处短板

《规定》修订的一个重要内容是细化对未达到申报标准的经营者集中案件启动反垄断审查的前提条件。

清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭向澎湃新闻记者表示，修订前的《规定》也要求，按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。但是，过去15年里该条款一直没有细化，其中提及的“规定程序”长期没有明确，导致该条款一直没有被公开适用过。

刘旭举例分析道，2015年滴滴和快的合并，2016年滴滴收购优步中国业务，相关当事人都主张没有达到《规定》第三条规定的申报标准，但客观上导致当时网约车市场集中度显著增高，滴滴实现一家独大的市场格局。但是，因为对未达申报标准的经营者集中审查程序或者前提条件不明确，所以反垄断执法机构至今也没有能够公开调查结果。

刘旭表示，根据《中国反垄断执法年度报告（2019）》 记载，“湖南尔康制药股份有限公司收购河南九势制药股份有限公司案”是目前已知的，过去15年多里，仅有的一个虽然未达到申报标准，但因为涉嫌严重限制竞争而被阻却实施的经营者集中案件。但该案的特殊性在于参与经营者集中的两家企业刚好同时在被反垄断执法机构调查它们共同实施的滥用市场支配地位行为。但是，绝大多数未达到申报标准的经营者集中案件都不会同时涉嫌违反《反垄断法》实施滥用市场支配地位行为，或者垄断协议。所以，这样的案例几乎不可复制。

因此，一方面为了避免相对狭小的相关市场领域，因为没有达到申报标准的经营者集中，导致市场集中度过高，促成或巩固市场支配地位，严重损害相关市场有效竞争；另一方面为了避免具有颠覆性技术创新能力、或者商业模式创新能力的初创企业被既有企业通过未达到申报标准的经营者集中纳入囊中，严重妨碍有效竞争或者潜在竞争动摇其市场支配地位，就很有必要通过及时细化未达申报标准但也需要启动反垄断审查的机制。

刘旭分析称，这次修订《规定》就是为了初步补足这个短板。未来，也不排除市监总局进一步制定细则，细化相关审查程序，或者国务院反垄断委员会制定相关反垄断执法指南、合规指南，便于执法者和经营者评估哪些行业的哪些类型并购，可能会在未达到申报标准的情况，依旧有可能被禁止或者附加限制性条件批准。

刘旭预计，根据新修订的《规定》，在数据经济、人工智能、智慧城市、智慧农业、环保、新能源技术、新材料、生物制药、远程医疗、脑科学、动植物育种等新兴行业很有可能会出现不少未达到申报标准，但需要考察对市场竞争影响的经营者集中案件，防范扼杀式并购削弱初创企业创新动力和成长性。

“这样可以避免因为一些私募基金追求短期投资收益，而过早地把具有潜力的初创企业的单一控制权或共同控制权，出售给可能扼杀创新或者限制竞争的大型企业，不利于维护我国的市场竞争环境、创新环境的可持续发展，不利于相关产业链的完整性和国际竞争力。”刘旭称。