年终观察｜2023欧盟东扩步伐加速：东部“边缘地带”不再受忽视？

12月14日，欧盟委员会建议开启摩尔多瓦的入盟谈判，并授予格鲁吉亚欧盟候选国地位。2004年和2007年，欧盟经历了历史上人口和成员国数量的最大扩张：10个中东欧国家和两个地中海国家。为了“消化”新的成员国，欧盟为扩员按下了暂停键。而15年后，随着俄乌冲突的爆发，欧盟东扩再次被提上日程。

 当地时间2023年12月14日，为期两天的欧盟峰会在比利时布鲁塞尔举行。当天，欧洲理事会主席米歇尔在社交媒体上表示，欧洲理事会决定与乌克兰和摩尔多瓦开启入盟谈判，并授予格鲁吉亚欧盟候选国地位。视觉中国 图

俄乌冲突背景下，大量舆论聚焦于乌克兰的入盟问题，摩尔多瓦和格鲁吉亚处于媒体聚光灯之外，它们的入欧之路似乎只是俄乌这场地缘政治危机的副产品。但实际上，这两个前苏联加盟共和国的入欧进程并非心血来潮，它们与乌克兰一道，共同构成了欧盟地缘政治转向的重要一环。

地缘政治终结东扩疲劳？

早在今年5月，美国跨党派外交政策智库战略与国际研究中心发布了名为《欧盟的扩员难题》的调查报告，评估欧盟东扩政策。报告指出，鉴于欧盟强大的监管框架和经济一体化的历史，明确的入盟途径可以成为投资和增长的催化剂。但欧盟正遭受“扩员疲劳”的困扰，一段时间以来已经关上了吸纳新成员的大门。

这份体现美国利益的报告主张美国应主动帮助欧盟顺利东扩，在地缘政治危机的背景下“顺势”克服扩员疲劳，将乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚等前苏联加盟共和国，以及西巴尔干国家纳入西方同盟的轨道。报告还为欧盟开出“药方”：吸纳乌克兰需要的是欧盟自身进行深度改革，以实现更大的决策灵活性、新的资金分配等。

尽管欧盟已将三国的入欧程序稍稍推进，但美国人确实有理由感到急迫。至少在明年3月之前，欧盟不会启动更为正式的谈判。接下来欧盟还需要批准谈判框架，以及为乌克兰和欧盟之间的政府会议确定日期，而这两项决定仍需要得到欧盟27个成员国的领导人一致同意后才能通过。

更重要的是政治方面的难点。从西欧大国的角度来看，新成员国入盟将会改变欧盟内部的权力结构。欧盟成员国的政治权力主要体现在立法和政治决策中的投票权重。而各个成员国的投票权重很大程度上由其人口在欧盟总人口的比重决定。乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚人口分别为接近4000万、近350万和373万。欧盟人口第一大国德国拥有8000多万人口，人口最少的马耳他有50多万。

另外，在欧盟历史上的四轮扩员过程中，所有加盟成员国（希腊除外）均不存在与邻国的领土争端，这成为欧盟扩员的一个惯例。除此之外，欧盟虽然与北约这样的纯军事联盟存在本质不同，但欧盟条约中的互助条款依然规定“如果成员国领土内发生武装袭击，其他成员国有义务向其提供各种形式的援助”。但无论是摩尔多瓦还是格鲁吉亚，其境内都存在潜在的冲突热点。

复旦大学中欧关系研究中心副研究员张亚宁此前在澎湃新闻撰文称，如果欧盟接受三国的入盟申请并加快与其他候选国的入盟谈判进程，则无疑会给欧盟的长期稳定埋下巨大隐患。从政治话语权角度，三国入盟将大大提升东欧国家的权重，加剧欧盟政治的东西对立。

当地时间2023年12月14日，比利时布鲁塞尔，记者在欧洲理事会会议中工作。视觉中国 图

摩尔多瓦

摩尔多瓦2009年被欧盟纳入东部伙伴关系计划，2014年与欧盟签订联系国协定。按照欧盟最新的说法，摩尔多瓦在欧盟建议的九项措施上取得了“重要进展”，其中包括全面司法改革、反腐败机构改革、去寡头化行动计划、打击有组织犯罪、公共财政改革等，但仍需要完成司法改革并采取进一步的反腐措施。

因此从纸面上看，摩尔多瓦入欧算是走在了正确道路上。然而，俄乌冲突让摩尔多瓦本就不算乐观的社会经济状况雪上加霜。早在2022年5月，法国外长曾就乌、摩两国的入盟时间表给出预计，她称两国正式加入欧盟将需要“十五到二十年”。

摩尔多瓦是人均接收乌克兰难民最多的国家，共约46.6万人，这导致政府支出大幅增加。此外，与“德涅斯特河左岸共和国（下称‘德左’）”地区的矛盾令摩尔多瓦陷入能源和电力危机，生活成本飙升促使私人投资和消费分别萎缩8.5%和3.9%，2022年摩尔多瓦GDP同比下降5.9%，2023年第一季度GDP下降2.4%。摩反对派先后于2022年7月和10月号召民众举行抗议示威活动，最终迫使摩政府宣布延长紧急状态，更换总理，并对政府进行改组，以平息民怨。

最关键的是，与上一波加入欧盟的国家不同，摩尔多瓦内部存在潜在的冲突地带。“德左”自上世纪90年代初以来就事实独立于基希讷乌政府之外。自1992年以来，俄罗斯在“德左”地区保留了约1700名士兵。“德左”的地位悬而未决，给摩尔多瓦的主权和领土完整打上了问号。

俄乌冲突之前，“德左”问题曾经出现过两次转机。早在2003年秋天，克里姆林宫派出了总统普京的心腹科扎克，其携带一份备忘录草案与摩尔多瓦接触。时任摩总统的沃罗宁在最后一刻拒绝了俄方的提议：考虑到当地民族、文化和语言的复杂性，摩尔多瓦可探索以联邦制形式来实现对“德左”和加告兹（另一个具有离心倾向的地区，位于摩东南部）的主权，两地将可参与摩政府的政治决策；赋予俄语官方语言地位等。

摩尔多瓦风光。视觉中国 图

沃罗宁之所以在最后一刻决定不予接受俄方提议，主要是由于摩反对党和西方的激烈反对。他随后在压力之下疏远俄罗斯，并将“德左”问题协调机制由“3+2”（欧安组织、俄罗斯、乌克兰以及摩尔多瓦和“德左”）变成“5+2”，增补美国和欧盟两个观察员。由此西方也介入了该问题。

科扎克方案胎死腹中后，俄罗斯和摩尔多瓦多次互相指责对方。俄称摩尔多瓦浪费了政治解决“德左”问题的机会，摩尔多瓦政府则反击称联邦化方案会危及国家的有效运行。

根据卡内基莫斯科中心专家的说法，最近的一次解决契机出现在俄乌冲突爆发前不到3个月。当时科扎克突然授意“德左”领导人，向摩尔多瓦的桑杜政府重启谈判，甚至将“重新统一”纳入谈判议题中，不过桑杜政府没有作出回应。

同时，科扎克飞到维也纳与欧安组织相关负责人商谈，希望西方能够迫使摩尔多瓦政府回到与“德左”的谈判桌上。他宣布，“俄罗斯呼吁尽快以一揽子政治解决方案来为‘德左’冲突画上句号。”

但那时俄罗斯显然正在准备对乌克兰的军事进攻，因此科扎克的真实意图变得扑朔迷离。无论如何，只要俄乌冲突战火继续燃烧，“德左”问题得到政治解决的可能性会一直受限。尽管没有哪一方正式宣布退出“5+2”机制，但在俄乌冲突继续、美欧持续制裁俄罗斯的背景下，它实际上已名存实亡。

摩尔多瓦和“德左”当局的直接接触倒是没有完全中断。2022年7月19日，“德左”领导人瓦迪姆·克拉斯诺谢利斯基呼吁，协调解决“德左”冲突的“5+2”模式参加者签署一份保障“德左”和平与安全的文件。

然而摩副总理兼外长波佩斯库强硬表示，“德左”问题只能采取“1+1”模式由摩政府直接解决，“5+2”模式已不适用，强调在乌克兰冲突结束前摩政府不会恢复关于“德左”问题的谈判。

俄乌冲突刚刚爆发的时候，外界普遍担忧战火通过“德左”蔓延到摩尔多瓦。那时西方的预计是，俄罗斯可能会利用长期部署在“德左”的驻军来威胁摩尔多瓦，甚至直接发动进攻。随着战事持续胶着，俄军以“德左”为跳板武力攻击摩尔多瓦的可能性已经大大减小。反过来，威胁感逐渐减轻的摩尔多瓦政府开始考虑主动解决“德左”问题。

至于入欧“大计”，目前无论是欧盟还是摩尔多瓦政府都试图淡化“德左”问题的重要性。摩总统桑杜今年11月表示，“德左”问题的解决并不是摩尔多瓦加入欧盟的前提条件。

其实，摩国内尚未形成武力收回“德左”的强烈意愿。摩国内亲俄选民比例仍很高。右岸与“德左”之间的交通和人员联系并未完全中断，“德左”企业仍向摩政府登记、纳税和申请出口许可证，“德左”多数公民同时拥有摩公民身份。摩部分精英与“德左”部分精英存在密切的利益联系，反对摩政府主动使用武力。

而且“德左”问题的背后显示出桑杜的亲欧政府之下，摩社会对入欧前景尚未形成稳固共识。根据2023年3月的民意调查，只有48%的摩尔多瓦人支持入欧的想法，34%的人支持保留摩尔多瓦与俄罗斯的联系。另外，11月份举行的摩尔多瓦地方选举结果显示，执政的亲欧洲行动和团结党没有获得多数选票，这对未来的总统和议会选举是一个“负面信号”。

不过，不论摩尔多瓦是否能早日入欧，欧盟倒是早已一改以往忽视这片东欧“边缘地带”的态度，加大了对摩尔多瓦的投入。欧盟已经在摩尔多瓦投资建设一些关键基础设施，例如输电网络。摩尔多瓦从前苏联继承下来的高压输电设施大多连接的是“德左”和乌克兰，而非罗马尼亚。欧盟希望摩尔多瓦对俄能源去依赖，并整合进欧洲的电力市场，因此正在投资建设连接罗摩两国的电力基础设施。

格鲁吉亚

格鲁吉亚在公共想象中并不是一个欧洲国家。按照很多地理学家的划分，处于高加索山脉南麓的格鲁吉亚严格来说位于亚洲。不过，作为一个古老的基督教国家，它在历史上与基督教欧洲确有很深的渊源。

格鲁吉亚的入欧之路比摩尔多瓦更加艰难漫长，如今成为候选国也并不意味着走上了一条入欧坦途。北马其顿、黑山、塞尔维亚和阿尔巴尼亚均在2005到2009年的时间段内成为入欧候选国，但目前为止它们加入欧盟的时间表都不确定。

当地时间2023年12月16日，格鲁吉亚第比利斯，和平桥上点亮欧盟旗帜，庆祝格鲁吉亚成为欧盟候选国。视觉中国 图

2022年3月，在乌克兰申请加入欧盟后，格鲁吉亚与摩尔多瓦同时递交了加入欧盟的申请书。同年6月，欧盟授予乌克兰和摩尔多瓦欧盟候选国地位，同时宣布认可格鲁吉亚的“欧洲前景”，并称格鲁吉亚必须首先完成欧盟规定的12个“优先事项”，欧盟才会授予格鲁吉亚候选国地位。欧盟委员会主席冯德莱恩当时表示，格鲁吉亚尚未满足欧盟的一些条件，其中包括与欧盟外交政策（包括制裁措施）保持一致、消除政治极化、确保2024年选举的自由和公正等。

然而，格鲁吉亚政府认为，就所有标准来看，格鲁吉亚当时均领先于乌克兰和摩尔多瓦，欧盟于2022年拒绝授予其欧盟候选国地位是一个不公平的决定。

在一些地缘政治分析者看来，格鲁吉亚现政府对俄态度相对温和，这使得西方不满，进而牵连到了其入欧程序的进度。去年2月26日，在西方一片团结援乌声音之中，格鲁吉亚总理加里巴什维利甚至呼吁国际社会竭尽全力促成停火，并宣布格不会加入西方对俄罗斯的金融和经济制裁。随着美国和欧盟对俄制裁不断加码，格鲁吉亚政府也只是被动跟随，没有主动对俄施加额外的制裁措施。

当格鲁吉亚政府试图与西方和俄罗斯都保持一定距离时，格情报部门今年秋天称，发现一群“密谋者”，他们计划在格境内组织大规模骚乱，目的是“推翻国家政权”。

格鲁吉亚情报机构表示，“阴谋团伙”计划在首都第比利斯市中心搭建帐篷城，架设路障并封锁政府大楼，然后在帐篷城内引爆炸弹，这将导致示威者和安全部队大量伤亡，成为引发“内战”的前奏。

值得注意的是，格鲁吉亚政府还指控称，“外国协调并资助了这次政变”，而且其矛头还指向了乌克兰，称“主谋”是格前内政部副部长、现任乌克兰军事情报局副局长乔治·洛特基帕尼泽。半岛电视台对此评论称，一些俄罗斯和格鲁吉亚观察家认为，西方内部有力量试图在格开启“乌克兰剧本”，并在第比利斯复制基辅的2014年“广场革命”，最终将格纳入西方轨道。

到目前为止，执政的“格鲁吉亚梦想”党保持了较高的民望，而且其政治对手大多缺乏可信的施政纲领，也少有具有领袖气质的人物来对政府发起挑战，因此梦想党具有较大把握赢得明年的议会选举。第比利斯欧洲大学国际关系学教授阿夫达利阿尼撰文分析称，梦想党政府若希望格鲁吉亚不仅仅止步于欧盟候选国身份，那就需要将格鲁吉亚的外交和安全政策向欧盟靠拢。

尤其令欧盟不大乐见的是，俄乌冲突爆发以来，格鲁吉亚与俄罗斯的经济联系变得更加紧密，俄格贸易占格鲁吉亚外贸总额的比重在2023年上半年上升到了12.3%，达到16年来的最高点。

当地时间2023年12月15日，格鲁吉亚第比利斯，民众举着欧盟旗帜和国旗聚集在大街上，庆祝格鲁吉亚成为欧盟候选国。视觉中国 图

阿夫达利阿尼认为，在格鲁吉亚现政府试图在欧、俄之间取得平衡的背景下，欧盟应该变得更加进取，下定决心将自身扩展到南高加索地区。这是因为拥有油气资源和管道的南高加索地区，对于欧盟的能源多样化战略而言至关重要。另外，从地缘政治角度，加快格鲁吉亚入欧进度可以为亚美尼亚设立“榜样”，最终使俄罗斯影响力在当地“可控衰退”（managed decline），让俄在当地退化为“众多地缘政治玩家中的普通一方”。

对于欧盟已经在南高加索地区流露出的雄心，俄罗斯目前尚无有力回应。俄总统新闻秘书佩斯科夫只是平淡回应称“（欧盟授予格鲁吉亚候选国身份）是一个政治化的决定”，并警告欧盟不要“激怒俄罗斯”。

在俄罗斯搜索引擎 СТАТЬИ 中，一位知名媒体人发表了题为“格鲁吉亚获欧盟正式候选国地位: 与俄罗斯地位将如何改善？”的文章，其基调颇反映了俄罗斯战略界目前不愿正视此事的心态：无论俄格之间的联系多么紧密，主导权仍旧掌握在俄罗斯手中，俄罗斯如何采取行动才是至关重要的因素。

（澎湃新闻实习生张瑾熙对此报道亦有贡献）