人大法工委备案审查纠错背后：烟花全面禁燃令等都曾遭学者质疑

对涉罪人员近亲属进行权利限制被指为变相“连坐”制度，有违宪法精神，有学者认为此类规定只能是权宜之计，适用范围应严格限定在非刑事法领域。

近日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向全国人大常委会报告2023年备案审查工作情况。澎湃新闻注意到，这是2017年以来的第七份备案审查工作报告。沈春耀表示，备案审查工作目前已实现显性化、制度化、常态化。

前述报告披露的多起备案审查典型案例，有的涉及合宪性、涉宪性问题审查研究，还有的涉及生态环保地方性法规、民生地方性法规、有关单行条例、地方司法规范性文件等规范性文件。其中，不仅回应了公众在烟花爆竹全面禁燃令问题上的关切，还叫停了一些地方对涉罪人员亲属实行“连坐”的做法。

民间提交备案审查建议锐减，烟花爆竹“禁燃令”松绑

备案审查是立法监督制度，监督对象包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释等规范性文件。根据宪法及立法法，这些关涉公民权利的文件不得同宪法和法律相抵触，应在公布后的30日内向立法机关备案，接受监督。

实践中，全国人大常委会法工委承担备案审查具体工作，发现有规范性文件或其中有的规定问题，有权提出审查意见，督促制定机关向全国人大常委会书面提出审查建议。

除立法机关主动审查外，公民也有权提出审查建议。立法法明确，公民、组织认为法规、司法解释等规范性文件同宪法或者法律相抵触的，可向全国人大常委会书面提出审查建议，由常委会工作机构研究后督促制定机关修改。

前述报告披露，过去一年来，全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的审查建议2827件，其中书面寄送的2282件，通过备案审查在线提交平台提出的545件。没有收到国家机关提出的审查要求。

澎湃新闻观察到，近年间，除个别年份外，公民、组织提出的审查建议总量整体呈现增加趋势。数据显示，过去11年来，全国人大常委会法工委收到的公民、组织提出的审查建议数量分别为：2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件，2018年1229件，2019年226件，2020年5146件，2021年6339件，2022年4829件，2023年2827件。

相较而言，2023年来自民间的备案审查建议出现锐减状态，但民间力量推动解决的问题并未减少。比如，有的地方性法规规定全面禁止销售、燃放烟花爆竹，有公民和企业对全面禁止性规定提出审查建议。

近些年来，烟花爆竹“禁”“放”之争持续不断。全国人大常委会法工委经审查认为，《大气污染防治法》、国务院制定的《烟花爆竹安全管理条例》等法律、行政法规对于销售、燃放符合质量标准的烟花爆竹未作全面禁止性规定，同时授权县级以上政府可以划定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时段和区域；有关地方性法规关于全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与《大气污染防治法》和《烟花爆竹安全管理条例》的有关规定不一致；关于全面禁售、禁燃的问题，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法规定的精神予以修改。“经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。”

澎湃新闻注意到，从20世纪90年代有城市率先禁燃，到前些年国内众多城市纷纷出台相关条例，“禁燃令”实施以来效果显著，比如春节期间的空气质量明显改善，因燃放鞭炮而导致的死伤事故也明显减少。但由此带来的争议一直未绝，特别是每逢年关，多地网友持续呼吁为烟花爆竹“禁燃令”松绑。

在这一议题上，学者也在力促纠正。中国政法大学法学院教授蔡乐渭曾在2023年初撰文质疑地方行政机关全域全时段禁放烟花爆竹的做法。

“近几年，禁止燃放烟花爆竹似乎成了一件时髦的事，各地禁放的范围越来越广，禁放的时段越来越长。”据他观察，除了部分高度城市化的大都市如北京、天津、深圳之外，一些城市化并不发达的地方也开始全域全时段禁放烟花爆竹。这些全域全时段禁放的地区，做出禁放决定的主体主要是县级政府，其中一些地区，所属各县、市、区在相近的时候段内做出了内容完全相同的禁放决定，显然是所在地区统一安排下做出的。

“在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的背景之下，由县级人民政府做出全域全时段禁放烟花爆竹的决定，其合法性与正当性都是值得商榷的。”蔡乐渭表示，各地全域全时段禁放烟花爆竹的决定在程序上违反了上位法的相关规定，属于不符合法定程序的行政行为。

“一个好的行政行为不仅应该是合法的，还应该是适当的。”蔡乐渭还指出，许多地方有关行政规范性文件制定的地方政府规章都明确要求，规范性文件应当“适当”。在此要求之下，一个行政规范性文件不仅应该是合法的，还应该是适当的，比如，要符合社会经济文化发展趋势、为广大人民群众所欢迎、其成本与收益成正比，等等。

“连坐”做法被叫停，学者建议适用范围应限定在非刑事法领域

值得关注的是，对涉嫌犯罪人员的亲属“连坐”的做法也被叫停。

前述报告称，有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员采取惩戒措施，其中对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。有公民对此提出审查建议，认为这样的限制措施实际上属于“连坐”性质，应予停止执行。

宪法规定，公民享有宪法和法律规定的权利，履行宪法和法律规定的义务。全国人大常委会法工委研究认为，任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则；有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。

澎湃新闻注意到，近年来，有的地方政府或公安、司法机关在劝返滞留境外的涉电信诈骗人员时，曾以“连坐”相威胁。相关公告曾称，若这些人员不返回，将取消其亲属的相关福利待遇。这些规定一度备受争议，到2023年8月还有类似公告出台。

全国人大常委会法工委称，已与有关主管部门督促有关机关对通告予以废止，支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠，防止、避免出现类似情况，确保执法司法工作在法治轨道上规范推进。

针对“连坐”制度的现实争议，云南大学法学院教授何永军曾在《连坐、连带责任的现代价值及其限度》一文中指出，虽然在今日中国刑事法律中不存在连坐制度，但是因为家人犯罪而受到牵连负面影响的规定依旧存在，其实际是刑事司法的延伸，是与刑事犯罪相关的连坐制度。

他表示，对于受过刑罚处罚的人而言，除了本人有很多职业不能从事以外，法律对其子女入学、择业设置了许多限制。例如在警校招生中，考生的政审将受到直系亲属和关系密切的旁系亲属是否有犯罪和违法前科的影响。再如，在征兵政审中，相关亲属有被刑事处罚，本人有包庇、报复言行，则该公民不得被征集服现役。还有在公务员政审中，公务员法规定不得被录用为公务员的几种情况虽主要针对个人是否违法犯罪，受过处罚或者曾被开除公职，但实践中还是会审查普通考生的直系亲属是否有刑事犯罪记录，如果直系亲属是失信被执行人，或者直系亲属有判处死刑的情况，或者正在服刑（不管是什么刑罚）、曾有危害国家安全罪、正在被立案审查的，或者父母有醉驾前科的，将不能通过公务员政审。这些规定实际就是与刑事司法相关的变相连坐制度。

“连坐制度与现代自由民主的精神不符，与高扬人的主体性、重视意志自由、强调‘过错与责任相一致’‘罪责自负’的现代法治精神相冲突，也不利于全面充分地保障人权。”何永军因此认为，对连坐制度必须严加控制，将其限制在合理的范围之内：只能是其他治理方式均无效情形下的权宜之计；适用范围应严格限定在非刑事法领域；必须以相关人存在过错或获益为前提；应当以相关人对行为人的违法犯罪行为知情为条件；连坐的法律后果不宜过重。