全面二孩三周年︱人口政策的拐点和社会政策的开端

随着2015年底独生子女政策的终止，一项施行了近半个世纪、以控制人口过快增长为宗旨的人口政策终于拉上了帷幕。 这项政策的诞生秉承了计划经济时代的理念，但并未随计划经济制度的解体而消亡。它对于过去半个世纪的中国历史和更长时间中国未来的影响，是其它政策所难以比拟的。

一

遗憾的是，对中国社会过去和未来影响至深至远的人口政策，其历史在还未完全终结时就已经开始被重写。各种对于人口政策的起源、内容以及作用的误解比比皆是，误传者不乏有名望的学者和评论家。诸多误解中最常见的，便是把控制生育政策的开端定位于1970年代末1980年初，即独生子女政策开始实施之时。实施35年的独生子女政策举世无双，但中国控制人口政策的历史不止这35年。更重要的是，独生子女政策对中国人口增速减缓的作用亦被有意或无意地高估。

控制人口增长政策的正式亮相可以追溯到1970年代初，即近半个世纪之前，而控制人口的理念形成其实可以追溯到更早。1950年代后期，在一系列和外国来宾的交谈和内部会议上，当时的最高领袖毛泽东反复提出用计划手段控制人口的必要。大跃进饥荒一过，在“文革”开始前的1964年，国务院就已经成立了计划生育委员会，这是中国最早的计划生育委员会。在随之而来的文化大革命的浪潮中，这个机构如同其它政府部门一样，其功能处于瘫痪状态。

“文革”高潮刚刚过去，计划生育即刻进入国家重大议程。1971年国务院在批准有关计划生育的报告时提出在1971-1975年第四个五年计划期间，将全国人口增长率从2.5%大幅降低至城市地区1%，农村地区1.5%。提出如此冒进的目标反映了当时对人口变化基本常识认知的不足。人口增长率是出生率和死亡率之差。在当时人口死亡率已经下降至低于1%的情况下，要达成上述计划目标意味着在短短的五年中，每年的出生人口数要近乎减半。这种计划经济理念所主导的人口控制目标，比之后更为激进的措施可谓有过之而无不及。

至1975年制定第五个五年计划时，人口控制目标被进一步提升：到1980年人口增长率降低至城市地区的0.6% 和农村地区的1%。这一目标再次落空，直至1998年全国人口年增长率才首次跌破1%。这些简单且脱离实际的人口控制目标，是既对人口增长的科学规律无知、也对个人家庭利益无视的计划经济年代思维的产物。在计划经济年代，人被抽象为各类计划中的一个个简单数字，人口则成为决定人均收入高低的分母。中国的计划生育和全球其它国家的计划生育因此也有着本质上的区别：在其他国家地区，计划生育是国家支持的家事（family planning），在中国是国家为家庭决定的国事（planned births）。在计划经济时代，国事就是家事。

二

对中国人口政策另一个最常见的误解就是把中国人口增长减速都归功于独生子女政策。

事实上，中国生育率降幅最快的时代是20世纪70年代这十年，而并非是独生子女政策实施后的几十年。20世纪70年代初，全国总和生育率（妇女一生平均期望生育的子女数）接近6；至70年代末，也就是独生子女政策出台之前，总和生育率已降幅过半，仅为2.8。这十年生育率的降幅占中国生育率从1970年至今全部下降幅度的70%以上。

在对人口科学认识寥寥的20世纪70年代，控制人口增长采取的却是更贴近常识的“三管齐下”手段，即晚（婚）、稀（生育间隔）、少（子女数）。当时，推行计划生育政策和其它政策一样，依靠大张旗鼓的群众运动来实施。尽管当时的运动也不乏强制性的节育绝育手术和人口流产，与其后而来的独生子女政策相比，还是更接近人情、比较容易被接受。早期的控制生育政策在很大程度上契合了民众特别是女性对避孕节育的需求。与此同时，婴儿死亡率大幅度下降、女性受教育程度和就业率大幅度上升，都为这一时期生育水平迅速下降提供了合适的社会土壤。尽管在此阶段中国生育率大幅度下降是在国家强制政策下实现的，但在世界上诸多没有类似政策的国家，生育率水平同样实现了快速下降，例如泰国、伊朗等。

20世纪70年代生育水平的大幅度下降，并没有导致国家控制人口政策的放松。相反，这十年的变化被一些人视为有必要强化计划力量的佐证。在计划万能思维的指导下，政策的作用被简单地夸大了。在中国经济开始走出计划经济模式的同时，对人口的计划却走向巅峰。20世纪70年代末，以“牺牲一代人”为代价的独生子女政策替代了“晚、稀、少”政策。除了计划万能的思维影响，这项政策出台也是当时特定历史条件产物。这其中既有把计划经济带来的物质短缺简单地归因于人口太多的认识，也有“文革”后百废俱兴的期待和激情，亦迎合了国际层面对全球人口剧增的恐慌。

独生子女政策与之前的“晚、稀、少”政策的最大不同之处，是对社会最基本组织单位，同时也是中国社会最基本的社会基础，即家庭和亲属网络的破坏。为了更严格控制人口过快增长，中国社会的最根本基础被强制性扭曲，一代人没有兄弟姐妹、她们的下一代没有叔叔伯伯、姨妈和姑妈。20世纪70年代末，依据所谓控制论和系统工程理论和方法，控制人口的手段被简化到只控制生育子女数。

与计划经济时代的各级生产单位一样，市场经济时代的计划生育部门在较长时间里通过瞒报谎报统计数据夸大生育反弹风险，拖延和抵制人口政策改革。对独生子女政策的质疑和讨论在很长时间内被封杀和禁止，生育政策调整迟迟不能开始。尽管中国总和生育率早在1990年代初期就降至一对夫妇生育两个子女的更替水平之下，但这一事实在很长时间内被否定。与其它国家如韩国、新加坡相比，中国政策的调整至少延宕了十年以上，从而造成上千万甚至更多的非自愿独生子女家庭。

中国社会过去半个多世纪的经济社会变化，加上特有人口政策的作用，已经奠定了中国人口未来变化的基础。中国社会已经进入了老龄化加速、家庭功能弱化的新阶段。进入本世纪以来，60岁以上老年人口的年增长率为3.5%左右，约为人口年增长率的7倍。未来二十年间，中国60岁以上人口总数将达到近4亿，届时每四个中国人中就有一位是60岁以上的老人。上世纪90年代开始的出生数大幅度下降，已经导致20-24岁年轻人口缩减了30%，从2010年的1亿3千万减少到2017年的1亿人。与此同时，60岁及以上老年人口数增加了30%，从1亿8千万到2亿4千万。未来10年，20-24岁的年轻人口还将进一步减少25%。年轻人口和老年人口在如此短时间内的反向变化，对中国社会经济的各个层面，从就业、劳动力成本、住房、医疗至消费，都将形成巨大的冲击。

尽管与1970年代生育率快速下降相比，独生子女政策对中国人口增长减速的作用相对较小，但由此造成的上亿独生子女家庭将显著改变中国的社会基石与家庭生态。未来不断加速的老龄化，伴随着经济增长由高速通道切换至中高速通道，形成了中国社会的新常态，也是决定中国社会未来走向的两个基本事实。

三

取消以控制人口数量增长为核心目标的人口政策，是旧人口政策的结束，也是新社会政策的开端。新的社会政策从设计思路至覆盖范围，都与旧的人口政策不可同日而语。旧的人口政策以国家控制人口数量为最终目标。而新的社会政策只能以个人家庭利益为出发点和落脚点。然而，在控制人口的计划生育政策退出历史舞台之时，希望继续沿用国家力量干预个人生育行为的思维依然萦绕。独生子女政策结束之后的三年以来，曾预期的生育高峰远远未能降至，在此情形下，呼吁政府出台鼓励生育政策的建议此起彼伏，名目繁多。有的建议增设婴幼儿照护机构、有的建议减免税收、有的建议提供现金补贴，甚至有人提出通过强制收税来惩罚不生或少生的人。这种幻想还能用计划强制手段来控制人口的建议，完全错误理解了过去控制人口政策起作用的原因和当前生育水平低下的制度环境。

中国现在所面临的低生育率处境是全球众多社会共有的现象。如同上世纪生育率大幅度下降一样，低生育率是社会经济文化变革多方因素共同作用的结果。现有研究表明，绝大多数有生育能力的青年人仍然希望能够结婚、生育，生育两个孩子仍然是多数人的理想。与生育率下降不同的是，生育率低迷的原因更加错综复杂，既有全球性的共同原因，也有各个国家的特定环境因素。不同国家所采取的各种简单鼓励生育政策，至今几乎收效甚微。 政府所担当的职责应是探明低生育率的深层原因，并在此基础上整合各类社会政策，优化生育环境，帮助个人家庭达成其生育意愿，而不是强迫他们完成国家的任何目标。

创造一个生育友好型的社会环境，与通过提供避孕药品或是绝育手术来限制生育相比，完全是两个不同层次和等级的挑战。后者需要的仅是国家提供技术服务，而前者需要的是社会经济制度安排的全方位改变。抑制青年人结婚生育意愿的制度因素众多。其全球性的、共通的因素包括青年人对失业的担忧、生活费用尤其是住房费用的高昂、养育抚育子女成本的攀升、生育与工作以及对生活其它方面追求之间的冲突。

特别值得注意的是，在几乎所有国家中，导致青年人晚婚不婚、晚育不育的一个最基本的制度原因是性别不平等。在工作和生育的矛盾中，女性首当其冲。例如在东亚三国（中国、日本、韩国），过去几十年女性接受高等教育的比例和劳动参与率都大幅度提升，而与此同时女性依然承担与过去相仿的、沉重的家务负担。为此，与男性相比，女性因为怀孕生育往往要在工作和事业方面作出更多牺牲。

除了上述的共性因素之外，中国社会还有一些抑制生育的特有因素，例如长达几十年计划生育片面性的宣传把非正常的独生子女家庭定位成正常的理想家庭、中国父母出于对子女责任感对在教育上竞争性投入，以及子女结婚时对父母购买住房的期望等。这些因素也都对青年人的婚育产生各种负面影响。要改变这些社会环境与文化理念，远远不是某一项简单的经济奖励措施或惩罚性政策可以做到的。中国社会所面临的和需要长时间努力的，是如何通过全新的、整合性的社会政策创造一个性别平等、家庭友好的社会。