欧洲观察室｜美欧在COP28的气变合作与会场外的分歧

【编者按】

本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第46篇。在前不久结束的COP28大会上，美欧双方在应对气候变化的相关议题上展现了一致的立场。然而在会场外，双方在气变领域的分歧依然明显，甚至还存在激烈的竞争。未来在气变治理领域的欧美关系将如何发展，又将如何影响双方与中国的关系？

本文选自上海欧洲学会和上海外国语大学欧盟研究中心发布的《2023年欧美关系走向年度报告》，本次发表内容经作者修订。

自美国重返《巴黎协定》以来，美国与欧盟在气候变化治理领域的关系出现了明显改善。双方对气候变化问题的迫切性和紧急性认知趋同，气候变化问题成为双边关系的重要议题，双方在气候变化问题领域的合作意愿加强，比如，在前不久结束的第28次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议（COP28）上，美欧在减少化石能源使用与提高可再生能源方面立场一致，这其实归功于今年10月双方在美欧峰会上就已对COP28达成了一致的预期。此外，美欧在气候变化领域的合作内容也有所拓展。但是，双方的分歧也很明显，特别是围绕着美国的新气候法《通胀削减法案》（IRA）竞争激烈。

展望未来，气候变化问题将持续成为美欧之间的重要议题，双方在该领域竞争与合作并存，同时都寻求加强与中国的合作，但也可能联合向中国施压。

一、当前美欧在气候变化治理领域的共识与合作

美国重返《巴黎协定》后，气候变化重新成为欧盟与美国双边互动的一个重要议题，双方在气候变化治理领域的关系出现了明显的改善。具体有以下表现：

第一，气候变化问题在双边外交关系议程上的重要性提升，美欧围绕着气候变化治理领域的高层互动频繁。

拜登政府重返《巴黎协定》后，气候变化即成为美欧双边关系议程上的重要议题。2023年初以来，美欧双方在多个场合进行了高层会晤，均涉及到关于气候变化问题的讨论。2023年3月8日，欧盟委员会主席冯德莱恩访问华盛顿，与美国总统拜登会面，双方讨论的核心议题之一就是气候变化，并且双方就建设未来清洁经济等议题发表了一份《联合声明》。[1]2023年6月21日，欧盟外交与安全政策高级代表兼欧盟委员会副主席博雷利、美国总统气候问题特使克里、北约秘书长斯托尔滕贝格和欧盟委员会执行副主席东布罗夫斯基斯在布鲁塞尔会面，欧盟、美国和北约的三方代表讨论了气候变化对国防安全的影响。[2]2023年10月的美欧峰会期间，欧洲理事会主席米歇尔和冯德莱恩等欧盟领导人会见了拜登和美国国务卿布林肯，双方围绕气候变化问题讨论了多个具体议题，也体现在了《美欧峰会联合声明》中。

第二，美欧双方在能源和气候问题上开始寻求更多的政策对话和政策协调，双方的气候合作更具机制化的特征。

有两项对话机制值得注意：其一是在2022年10月成立“美欧针对《通胀削减法案》特别工作组”（EU-US Task Force on IRA）[3]。该工作组致力于解决美欧围绕IRA的分歧，双方也在此机制中协调有助于跨大西洋可持续供应链的稳定和建设跨大西洋的清洁能源经济的具体问题。其二是2023年3月启动的“美欧清洁能源激励对话”机制（U.S.-EU Clean Energy Incentives Dialogue）。该机制是美国-欧盟贸易和技术委员会（TTC）的一部分，用以协调美欧双方的清洁能源激励计划相辅相成，不互相损害。双方在《美欧关于TTC的联合声明》中表示，“在推动未来清洁能源经济方面，共同承诺将协调一致展开合作，不以牺牲对方为代价” [4]。

美欧之间的气候合作机制，并不是专门针对气候变化问题的，而是一种与气候变化相关的、涉及多议题的机制合作。这与中美、中欧之间在气候变化领域的合作机制有所不同。中美之间有专门的强化气候行动的联合声明和工作组，中欧之间建立了气候变化伙伴关系和绿色伙伴关系。因此，美欧之间的气候变化合作机制可以说是一种与气候变化问题相关的合作机制。

第三，美欧在气候变化问题上的合作内容得到了扩展和深化。

首先，美欧在《巴黎协定》下提交的国家自主贡献目标和时间表较为一致。美国在《巴黎协定》下的“国家自主贡献”的目标是到2030年，温室气体的净排放量比2005年的水平减少50%至52% ，到2050年实现净零排放。[5]欧盟在《巴黎协定》承诺的自主减排目标是以1990年为基准，到2030年减少55%的温室气体排放量，到2050年实现碳中和。[6]两者实现碳中和的目标和时间表相对一致，预示着气候变化问题可能是美国与欧盟双边关系议程上的长期议题。

其次，美欧在联合国框架内的气候变化合作意愿增强。2021年3月9日，美国气候特使、前国务卿克里访问欧盟，就气候变化问题与欧盟官员举行会谈。美欧双方重申了各自的气候政策立场。克里表示，美方希望与欧盟在气候问题上展开更为紧密的合作；在全球层面，仅仅达成《巴黎协定》还不能防止全球气温继续上升，各国需要有进一步行动。克里的立场得到了欧盟欢迎。欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯称，在气候问题上，欧洲不再孤单。

对于第28次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议（COP28），美欧在COP28召开前，就在美欧峰会中达成了一致预期并体现在了其《联合声明》中，在减少化石能源使用方面，希望“使COP28达成大胆的承诺，大幅提高全球可再生能源产能和能源效率，同时支持全球摒弃使用化石燃料，包括停止新建燃煤电厂”[7]。在削减甲烷方面，美欧双方希望“继续领导削减甲烷的努力，以支持实现‘全球甲烷承诺’，并期待在COP28上宣布一项强有力的‘甲烷融资冲刺声明’（Methane Finance Sprint announcement）”。[8]

在COP28大会期间，欧盟提出了一项可再生能源和能源效率的全球目标[9]，最终形成了一份123个国家签署的《全球可再生能源和能源效率承诺》，该文件中承诺“最晚在本世纪中叶之前朝着无化石燃料的能源系统迈进”，美国也是签署国之一，与欧盟在这一问题上保持了一致。[10]而大部分发展中国家和一些石油大国在能源转型的时间表问题上保持谨慎态度。在全球盘点的最终文本中，美国和欧盟都同意“逐步淘汰化石燃料”的说法[11]，但是在发展中国家的积极争取之下，在最终文本中体现为呼吁各方“以公正、有序和公平的方式，在能源系统中转变对于化石能源的使用” （Transitioning away from fossil fuels in energy systems, in a just, orderly and equitable manner）[12]，该文本在最终会议中获得通过，成为COP28“阿联酋共识”的重要内容。

再次，欧盟和美国将加强气候变化领域的务实合作。欧盟和美国在美欧峰会的《联合声明》中确定了三个具体的合作议题，分别是能源转型、绿色公共投资，以及关键矿物和电池供应链的合作。美欧还在绿色技术合作方面重申了合作的承诺。2023年5月31日，在TTC级会议上，美欧双方讨论了TTC应如何使气候努力与安全和经济目标保持一致，以及如何利用技术加速绿色转型的问题。

第四，美欧各自推出碳关税调节机制（法案），联手构建发达国家碳关税俱乐部。

2022年12月13日欧洲议会与欧洲理事会达成临时协议，正式确定建立欧盟碳边境调节机制（以下简称CBAM）。该机制是指某些商品在生产时会产生二氧化碳等温室气体，未来当这些商品进入欧盟境内时，需要额外向欧盟支付一笔与商品制造过程中释放温室气体数量相当的款项。欧盟碳边境调整机制于2023年10月1日起正式启动，过渡期至2025年底，将于2026年正式起征“碳关税”，并在2034年之前全面实施。

伴随着欧盟CBAM的出台，碳定价及碳边境调节相关立法进程在美国第116、117届国会期间表现活跃。其中，2022年6月7日，美国参议员Sheldon Whitehouse联合其他三位参议员在国会上提出名为《清洁竞争法》的法案（Clean Competition Act，简称CCA）。与欧盟CBAM类似，CCA对进口商品征收二氧化碳排放费用，并将收入提供给发展中国家。但由于美国没有统一的碳价，CCA的内容标明，公司将只为超过行业平均水平的排放量支付碳费，征收的对象不仅是进口商，还包括美国国内生产商。但美国的碳边境调节机制仍有较大的不确定性。

此外，2022年12月，七国集团决定发起建立“气候俱乐部”。气候俱乐部特别关注工业脱碳和碳泄漏问题，致力于加强关于工业脱碳国际条件的交流，以加快主要工业部门联合标准、方法和战略的工作，旨在确保对可持续工业技术的投资，扩大对绿色产品的需求，并在即将到来的投资中避免化石生产过程中对气候不友好的锁定效应。虽然气候俱乐部有助于美欧协调相关的气候政策和行动，但显然它还剑指新兴经济体，旨在扩大低碳优势，抢占全球绿色产业链重要地位，制定有利于自身的行业标准，运用碳关税武器，取得行业竞争优势。

2023年12月1日，气候俱乐部已经正式开始运作。

第五，美欧均认为在气候变化问题上要加强同中国的接触。

欧盟和美国在2023年的美欧峰会上发布的《联合声明》提出，“我们准备与中国建立建设性和稳定的关系；鉴于中国在国际社会中的作用及其经济规模，有必要在全球挑战和共同利益领域与中国合作；希望中国在气候和生物多样性危机、解决脆弱国家的债务可持续性和融资需求、全球卫生和疫情防备以及宏观经济稳定等领域与我们接触”。[13]

二、美欧在气候变化治理领域面临的分歧与竞争

从2022年下半年到2023年末的这段时间，美欧双方的分歧和竞争主要是围绕拜登政府的新气候法，即《通胀削减法案》展开。美国的该法案一经推出，就引起了欧盟各国极大的愤怒和反对。欧盟起初通过外交努力与美国进行协商未果，于是推出了“绿色协议产业计划”作为欧盟集体针对美国IRA法案的回应。

第一，美欧围绕《通胀削减法案》存在巨大分歧。

2022年8月，美国国会通过了《通胀削减法案》,这是一项7390亿美元的支出法案，其中为能源安全和应对气候变化提供了3690亿美元的投资，标志着美国在清洁能源和气候变化方面采取了有史以来最大的行动。[14]该法案为美国引入了大量的绿色补贴，以支持电动汽车、关键矿物、清洁能源及发电设施的生产和投资，其中多达9项税收优惠是以在美国本土或北美地区生产和销售作为前提条件。

《通胀削减法案》招致了欧洲的质疑和批评，但通过外交努力并未解决围绕此法案的分歧。从欧盟成员国的行动来看，成员国要求欧盟委员会对美国政府的《通胀削减法案》作出共同回应。法国总统马克龙也在2022年11月访美，围绕IRA法案的相关问题与拜登和美国国会立法者会面，但未能取得成效[15]。从欧盟层面的行动来看，欧盟委员会执行副主席韦斯塔格公开表示，美国的《通胀削减法案》“旨在以牺牲欧盟等合作伙伴和盟友的利益为代价，将投资和就业机会转移到美国，违背跨大西洋伙伴关系的精神”。为此欧盟委员会在2022年10月宣布建立一个“美欧针对IRA的特别工作组”致力于解决这些问题。2022年12月5日，双方在TTC会议上，盘点了此工作组的初步努力，双方的联合声明称“承认欧盟关切，强调致力于建设性地解决这些关切”，[16]但事实上也未能围绕IRA的分歧取得实质性的进展。

第二，对电动汽车的补贴是美欧双方最大的分歧点。

《通胀削减法案》法案为电动汽车消费者提供7500美元税收抵免，但前提是车辆电池包至少50%的组件是在北美（指美国、加拿大和墨西哥）生产或组装的；车辆电池至少40%的关键电池材料必须是在美国或与之有自由贸易协定的国家进行开采或加工。许多欧洲的政策制定者都认为美国试图借此“占领制造业基地”；令美国企业不公平地获益，违反了世界贸易组织的规则。

在电动汽车原材料上，美国激进的产业政策也引起了欧洲制造商的不满。欧盟比美国更依赖来自中国的电动汽车原材料，对华更追求渐进式制衡而非短期强制“脱钩”。《通胀削减法案》用行政手段在短期内将中国排除在原材料供应链外，这将给依赖中国原材料的欧洲制造商，特别是资金实力不足的企业带来沉重的打击。

2023年3月，美欧联合声明指出，美欧双方有意“就特定关键矿物协议立即开始谈判”，以确保欧盟境内开采或加工的电池矿物材料适用于美国《通胀削减法案》规定的电动汽车产业优惠政策。

第三，欧盟推出“绿色协议产业计划”（Green Deal Industrial Plan）回应美国的《通胀削减法案》。

冯德莱恩在2023年1月的达沃斯世界经济论坛上，宣布创建欧盟“绿色协议产业计划”，该计划是对美国IRA法案的一个回应，试图抵消该法案的影响并确保各自的激励计划是公平的，它主要建立在进一步放宽国家援助规则的基础上，允许包括税收优惠在内的更多的国家支持。[17]具体包含4项核心内容：一是建设可预测和简洁高效的管理体系，二是加快获取欧盟及欧盟各国资金的速度，三是提升适用于绿色转型的技能，四是推进有助于供应链韧性的开放性贸易举措。

欧盟委员会2023年3月公布了《净零工业法案》（Net-Zero Industry Act），该法案是欧盟“绿色协议产业计划”中的一部分。核心目标是，到2030年，战略净零技术的本土制造能力接近或达到欧盟年度部署需求的40%。《法案》确认了八项能对欧盟清洁能源转型做出显著贡献的战略净零技术，包括太阳能光伏、陆上风能、电池/储能技术、热泵等。欧委会推出《法案》，其目的主要是为了缓解美国《通胀削减法案》等国家补贴政策给欧洲工业带来的压力，并摆脱部分清洁产业对进口的高依赖。

第四，美欧在联合国气候变化谈判中的分歧减小。

在气候变化的减缓问题上，欧盟的偏好是“自上而下”的责任分配方案，而美国的偏好是“自下而上”的模式，但是整体上这已经不是一个大的问题。《巴黎协定》以来各国一直是自下而上地确定“国家自主贡献”目标以承担减缓义务，对此欧盟也是接受的。

在针对“损失和损害”的基金问题上，欧盟的出资意愿更强，而美国的意愿相对较弱。尽管美国与欧盟承诺的出资数额存在差距，在2023年的COP28大会开幕上，包括美欧在内的各方就达成了关于“损失与损害”基金的协议，同意基金先由世界银行托管4年，基金将向所有发展中国家开放，并在下一届气候大会上确定基金的董事会及其他细节安排。

三、气候变化治理领域美欧关系的未来前景

首先，气候变化治理问题将成为欧盟与美国之间的一个长期议题。美欧在年内的多次会晤中，均显示出双方对于气候变化问题的重视和合作的愿望。

对于美国而言，尽管对于气候变化治理一直存在着摇摆，但美国希望借助气候变化治理展现其在全球治理的领导力，同时希望能够保持其绿色清洁技术的领先地位和供应链的韧性，并重视跨大西洋伙伴关系能够采取的一致行动。而欧盟一直将自己视为全球气候治理的坚定领导者，致力于引领气候治理的规范和标准，在当前复杂的国际局势之下，希望与跨大西洋伙伴携手确保能源安全。

其次，美欧在气候变化治理领域的双边关系受到双方内部政治的影响，也面临一定的不确定性。一方面，美国不同党派对于气候变化问题的认知存在差异，即将进行的美国2024年大选，也将给美国的气候政策以及美欧在气候变化领域的关系带来很大的不确定性；另一方面，欧盟内部也存在很大的国家差异，即将举行的欧洲议会选举也会给美欧的气候变化合作带来新的变数。

再次，美欧在联合国气候变化谈判中的立场趋同，但在与气候治理相关的新能源汽车和贸易领域的竞争加剧。美欧认同气候变化问题的紧急性和迫切性，对联合国气候变化谈判中的优先性议题存在共识。但双方围绕新能源汽车的补贴问题分歧明显，难以弥合，围绕着绿色产业政策的争议加剧。

最后，欧盟与美国一方面寻求同中国加强气候变化领域的合作；另一方面，也将在具体的议题上对中国联合施压。2023年11月15日，中美发表《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡联合声明》，这也表明未来中美将在气候变化领域进一步开展合作。可以预见，欧盟大概率会跟随美国脚步，在双边层面上寻求加强与中国的气候变化合作。但另一方面，美欧未来或将利用碳关税俱乐部在碳关税问题上联合对中国施压。

（薄燕，复旦大学国际关系与公共事务学院教授；陈雨芃，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。本文原标题《气候变化治理领域的欧美关系走向》，现标题为编者所拟。）

注释：

[1] “How Climate Change Became Central to U.S.-Europe Relations”， https://time.com/6261102/ursula-von-der-leyen-us-europe-climate-change/.

[2] “Climate and Security: joint press release following the meeting between the EU, US and NATO”, https://climate.ec.europa.eu/news-your-voice/news/climate-and-security-joint-press-release-following-meeting-between-eu-us-and-nato-2023-06-21_en.

[3] “Launch of the US-EU Task Force on the Inflation Reduction Act”.

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_22_6402

[4] “U.S.-EU Joint Statement of the Trade and Technology Council”. https://www.commerce.gov/news/press-releases/2023/05/us-eu-joint-statement-trade-and-technology-council.

[5] “The United States of America Nationally Determined Contribution Reducing Greenhouse Gases in the United States: A 2030 Emissions Target”. https://unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-06/United%20States%20NDC%20April%2021%202021%20Final.pdf

[6] “Paris Agreement: Council submits updated NDC on behalf of EU and member states”, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/10/16/paris-agreement-council-submits-updated-ndc-on-behalf-of-eu-and-member-states/.

[7] “U.S.-EU Summit Joint Statement”. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/10/20/u-s-eu-summit-joint-statement/ . 第23-24条。

[8] 同上。

[9] “Global targets for renewables and energy efficiency”， https://energy.ec.europa.eu/topics/international-cooperation/global-targets-renewables-and-energy-efficiency_en

[10] COP28官网：《GLOBAL RENEWABLES AND ENERGY EFFICIENCY PLEDGE》，https://www.cop28.com/en/global-renewables-and-energy-efficiency-pledge

[11] “special Presidential Envoy for Climate John Kerry’s Remarks to the Press at the Conclusion of the UN Climate Change Conference (COP28)”, https://www.state.gov/remarks-to-the-press-at-the-conclusion-of-the-un-climate-change-conference-cop28/

[12] “Dubai deal: Ministers and observers react to the UAE consensus”, https://www.climatechangenews.com/2023/12/13/dubai-deal-ministers-and-observers-react-to-the-uae-consensus/

[13] “U.S.-EU Summit Joint Statement”. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/10/20/u-s-eu-summit-joint-statement/ . 第12条。

[14] “Inflation Reduction Act Guidebook”. https://www.whitehouse.gov/cleanenergy/inflation-reduction-act-guidebook/

[15] “Emmanuel Macron says US climate law risks ‘fragmenting the west’”, Financial Times, https://www.ft.com/content/a1a03af2-831a-433c-8984-b99c84018a13

[16] “EU-US Joint Statement of the Trade and Technology Council”. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_22_7516

[17] “EU’s response to the US Inflation Reduction Act” https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/IPOL_IDA(2023)740087