产业与治理｜与欧美差距大，中国数据要素市场如何加速发展

为充分发挥数据要素的乘数效应，推动数字经济高质量发展，2023年12月15日国家数据局发布了向社会公开征求《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》意见的公告。从党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素，充分肯定数据在生产力中发挥的重要作用，到以《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》为顶层设计的数据要素“1+N”政策体系逐步优化成形，标志着中国数据要素市场从自发探寻转入规范探索的新阶段。

数据要素政策既涵盖了对数据要素确权、数据要素市场建设等问题的规划，还包含了对数据要素生产、流通等环节的规范，是数据要素战略行稳致远的风向标。本文从国外数据要素市场发展和国内现有政策工具分布等方面展开分析，并提出相应的对策建议。 

表1  中国与美国、欧盟数据要素市场规模对比（2022年）

国外数据要素市场发展路径

从表1数据上看，美国和欧盟的数据经济绝对规模较为引人注目，美国拥有最大的数据市场规模，欧盟次之。但中国在数据经济价值增长上位列第一，且中国拥有最多的数据供应型企业，较具发展潜力和发展前景。

在数据要素市场建设中，美国主要遵循“政府引导、企业参与、市场运作”的模式。欧盟遵循“数据一体化市场”的总体战略。究其共性发展路径，可以总结为以下六个方面。

1、完善数据要素市场法律法规。欧美在数据要素市场方面有着较为完善的法律法规体系，如美国颁布的《美国数据隐私和保护法案》、《联邦数据战略与2020年行动计划》、《开放政府数据法案》等政策法规，欧盟通过的《通用数据保护条例》(GDPR)、《开放数据指令》、《数据法案》、《数据治理法》等法律，建立数据交易市场、促进政府数据开放、推动数据利他和开放利用、提升数据治理能力、保障数据隐私和安全等。

2、推进数据要素市场基础设施建设。美国投入大量资金用于数据基础设施建设，在数据采集、存储、处理、传输和安全等各个环节，建立起覆盖广泛、实时高效的、智能互操的各类网络中心或数据平台。欧盟建立涵盖金融、农业、交通、能源、健康等十个领域的“欧洲数据空间”，推动欧盟内部数据的自由流通。

3、构建数据要素市场生态圈。数据要素市场生态圈建设主要由政府、企业、非营利组织、个人等多个主体共同参与。政府通过制定相关政策和法规，引导和规范数据要素市场的发展。企业通过投入技术、资金等资源，建设和运营数据要素市场。非营利组织通过提供数据要素市场相关的服务，促进数据要素市场的可持续发展。个人通过参与数据要素市场，获得数据要素带来的经济和社会效益。如美国颁发《数据经纪商法案》培育数据中介与数据信托等市场主体，欧盟鼓励第三方数据机构为数据市场参与者提供数据服务。

4、培养数据要素市场人才。鼓励和支持数据要素市场人才的创新和创业，美国设立多个数据科学和技术中心，为数据要素市场人才提供实践和研究的平台。欧盟建立数据科学硕士课程，加强数据科学家和工程师的培训，并每年举办数据科学和创新大赛，吸引全球的大学生和研究机构参与，为数据要素市场的发展提供人才支撑。

5、构建数据要素市场可信流通环境。欧美均设立数据要素市场监管机构，建立数据分类和风险评估机制，加强数据要素市场退出机制建设，并加强行业自律，建立行业自律组织，促进数据要素市场的规范发展。如欧盟委员会就制定了一套包含数据资源利用、数据安全、数据隐私保护、数据市场准入、数据定价、数据交易监管等指标的数据要素市场风险评估指标体系。

6、加强数据要素市场国际合作。欧美达成“欧盟—美国数据隐私框架”协议，欧盟与日本签署跨境数据流动协议，美英签署《数据访问协议》等，促进数据要素的跨境流动和合作。 

中国数据要素相关政策工具

数据要素政策是中国在数据要素领域进行宏观调控和政策引导的重要手段。我们发现，政策工具的组合运用呈现重供给、轻需求的状态。

（一）从供给侧看

在供给面政策工具中，数据基础设施备受重视。政策文件显示，中国致力推动数据中心、“采-存-算-管-用”数据库和大数据系统、云边协同中心建设，推动数据中心向规模化、绿色化、智能化方向发展。其次，中国积极发展大数据、云计算、人工智能、隐私计算、区块链、数据控制等技术，促进全社会算力资源、数据资源向智力资源高效转化，推动行业数据大脑、城市数据大脑建设。然而，在政策体系中，资金投入和人才支持占比相对较低。资金投入结构尚不合理，主要集中在数据基础设施建设和数据采集、存储、处理等方面，针对数据应用和数据分析等方向的资金投入相对较少。数据要素政策尚未形成完整的人才培养、引进、激励和保障体系，相关政策在人才培养、引进等方面的支持力度不足。

（二）从需求侧看

在需求面政策工具中，示范工程地位凸显。中国通过数据基础制度示范区、数据价值化示范区、数据流通示范区、数据要素综合试验区等示范工程的建设，形成数据要素发展示范和引领，推动数据要素产业发展、提高数据要素利用效率和公众认同度等。其次为跨境交流和多元合作。充分利用跨境交流以及我国政府与其他部门、企业、社会组织等的多元合作，打破国际间、政府部门间、政企间、企业间的数据壁垒，推进中国数据要素发展安全，实现中国数据要素政策的创新和国际话语权的提升。

（三）从政策环境看

在环境面政策工具中，相关政策主要集中在制度规范。中国通过建立健全数据资源产权、交易流通、数据要素分配、开放共享、数据安全、跨境传输管理等基础制度和标准规范，为数据要素的规范化采集、传输、应用等提供发展依据和规划。其次，侧重平台建设和政府监督，相关政策积极推动政府主导型和企业主导型数据流通交易平台建设，促进数据产品交易、资产凭证服务、交易合规监管等业务开展，促进数据高效合规流通，推进数据要素市场化发展。政府监督相关政策，不仅包括对数据要素政策实施过程各方面的监督，还包括对政策实施效果的评估反馈。然而，相关政策中金融支持占比较低。金融支持既可以弥补数据要素市场发展的资金缺口，还可以引导社会资本投入数据要素市场，有必要健全和完善金融支持相关政策。 

中国数据要素市场高质量发展对策

（一）深化数据要素市场供给能力

1、加强数据基础设施支持。国家需进一步加大投入建设数据通信网络，促进数据要素流动。同时，加大数据中心和云计算基础设施投入，建立完善的基础设施标准，并加强数据安全基础设施建设，包括数据加密、安全传输、安全存储、安全访问等，以促进数据要素的合理可信开发和利用。

2、加强财政和税收支持。一方面，政府要给予数据要素相关企业税收优惠政策，如减免企业所得税、增值税等，降低企业成本，吸引企业进入数据要素市场和激励企业加大投入。另一方面，通过设立数据要素产业发展引导基金、技术创新基金、数据创新基金、投资基金、投资基金联盟等，加大政府和社会资本合作力度，吸引社会资本投入数据要素市场，提高数据要素产业的竞争力和创新能力。

3、加强数据专业人才引育。在数据人才培育上，政府、企业、学校等要联合建立数据人才培养基地和实训基地。数据人才培养基地可以开设数据科学、数据分析、数据挖掘等课程，培养具备数据素养、数据技术、数据管理、数据治理等技能的国际视野数据人才。数据实训基地可以模拟实际数据应用场景，为数据人才提供数据处理、数据分析、数据挖掘等技能的实训机会；在数据人才引进上，通过优惠政策和国际合作，制定数据人才引进机制、激励机制、使用机制和退出机制，激发数据人才工作活性，实现关键岗位的数据人才储备，推进优质数据人才吸纳。

（二）强化数据要素市场需求释放

1、加大政府数据资源采购力度。制定数据采购的政策，明确数据采购的范围、对象、程序和要求，规范数据采购行为。除公共数据开放平台外，建立数据采购平台，提供数据采购的公共服务，包括数据采购的发布、查询、竞标、中标、交付、监督和评估等功能。并加强数据采购的培训和教育，包括数据采购的政策法规、数据采购的技术和方法、数据采购的合同管理、数据采购的监督和评估等，提高政府工作人员的数据采购意识和能力，提高数据采购的效率和质量。

2、加大企业参与数据要素市场强度。一是加强企业数据要素应用培训的宣传和推广，联通高校、科研机构、行业协会等，邀请专家学者进行讲座、组织研讨会、开展实战演练等方式，提高企业员工的数据素养和数据应用能力。二是，建立企业数据要素市场合作平台，构建政府部门、企业和科研机构的信息共享机制和信息反馈机制、数据共享机制和数据分析机制，促进数据要素市场最新动态和政策的即时获取，推进数据分类、数据授权、数据交换等安全流通，发展数据分析工具、数据分析方法、数据分析报告等数据配套服务。

3、加大数据要素市场国际交流与合作。加强数据要素市场的政策对话，参与数据要素市场国际规则制定和推动数据要素市场的标准国际化，推进解决数据要素市场中的关键问题，如数据分类、数据共享、数据安全等，提升全球数据要素市场的话语权。建立数据要素市场的国际合作机制，开展国际数据合作项目，如数据共享平台建设、数据安全合作等，促进我国企业拓展海外数据要素市场，将数据要素产品和服务推向国际，提高企业的国际竞争力。

（三）优化数据要素市场治理体系

1、建立数据要素市场安全保障机制。深入推进数据安全法律法规制定，加强数据安全监管和执法，构建数据安全防护技术体系，推动数据安全风险评估和管理。包括积极宣传和提高数据安全意识与认识，加强数据加密技术、数据备份和恢复技术、入侵检测和防御技术、安全审计技术、安全管理技术等安全技术培训，建立数据安全职责、数据安全流程、数据安全规范等数据安全管理制度，实现数据安全事件日志、数据安全事件报警、数据安全事件响应等数据安全监测。

2、建立数据要素市场评价和认证机制。制定数据要素市场评价认证标准，建立由政府、行业协会、第三方机构等共同组成的评价认证机构，推动数据要素市场评价认证的应用和公示。一方面关注对数据要素市场体状况的整体评估，包括市场规模、发展速度、市场竞争情况、数据安全等。另一方面关注对数据要素市场各环节的认证，包括数据要素的质量、可靠性、安全性、完整性、合规性，数据提供者、数据使用者和数据交易所等，由此提高数据要素市场的透明度和规范性，增强市场参与者的信任度，促进数据要素市场健康发展。

3、充分激发数据要素市场金融支持。通过政策支持，制定优惠的贷款政策，降低融资成本，为数据要素市场的企业提供融资支持。通过政策引导，鼓励金融机构推出适合数据要素市场的金融产品。并鼓励金融机构与数据要素市场企业建立战略合作关系，共同开展数据要素市场的融资、投资、风险管理等活动，提高市场参与者的积极性。 

（作者许鑫系华东师范大学经济与管理学院教授、博士生导师，上海高校智库主任；叶丁菱系华东师范大学经济与管理学院博士研究生。许鑫教授持续关注新技术、新产业、新业态、新模式等新型经济形态，关心新兴技术治理，本专栏以“产业与治理”为主题，探讨科技创新在经济社会发展中的前瞻性问题。）