石魏 侯撼岳｜生态环境刑事附带民事公益诉讼之现状审视、反思与完善路径——以595件环境犯罪裁判文书…

原创 石魏 侯撼岳 上海市法学会 东方法学

为了保护“青山绿水”，刑法修正案（十一）在增加污染环境罪刑事处罚类型的同时，增加了刑罚梯度、提高了量刑期限，但该修正案侧重的是刑罚处置力度，对环境公益保障力度有限。而最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释确立的刑事附带民事公益诉讼，在适用过程中面临着制度供给不足的困境，突出表现在启动条件缺乏统一标准、提起主体单一化、管辖法院理论与实践背离、综合性救济尚处于摸索阶段、刑民责任承担缺乏有效衔接等。对此，在具体剖析刑事附带民事公益诉讼之功能价值与实践错位基础上，提出通过构建多元提起主体、明确启动条件、确定管辖法院、探索综合性救济模式、加强刑民责任承担等措施来重塑刑事附带民事公益诉讼，实现惩治犯罪及保护生态环境的有效统一。引言

近年来，我国经济在飞速发展的同时，伴随而来的生态环境问题日益严重。生态环境刑事附带民事公益诉讼作为惩治生态环境犯罪、维护社会公共利益的重要路径，但由于设置此程序的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》），规定相对粗疏，缺乏对程序运行的具体规定，既未细化提起诉讼的具体主体及启动条件，也未明确刑民责任承担协同以及综合性救济路径，导致刑事附带民事公益诉讼程序推进缓慢、适用乏力，严重影响对污染环境等严重危害公共利益行为的惩处力度。

本文以2018-2021年的595件一审生态环境刑事附带民事公益诉讼裁判文书为样本，对程序适用问题进行梳理、分析，检视不足，提出构建生态环境刑事附带民事公益诉讼的具体规则及程序要素等，以期为惩治环境犯罪、维护社会公共利益提供借鉴及思考。

一、生态环境刑事附带民事公益诉讼之现状分析

（一）

案件数量呈抛物线趋势，案件类型相对集中

为更好的通过法律规范形式对之贯彻落实，最高人民法院、最高人民检察院随即出台了《检察公益诉讼解释》，首次以规范性文件的形式确立刑事附带民事公益诉讼，并付诸实践。司法机关在有了明确的法律依据后，集中人力、物力及司法资源加大了对生态环境犯罪行为的打击力度，案件数量随即水涨船高。2018-2021年，生态环境刑事附带民事公益诉讼案件数量分别为110、244、173、68件，其中，2018年、2019年案件数量飙升，2020年、2021年则有所下降，究其原因：第一，2018年《检察公益诉讼解释》颁布之后，刑事附带民事公益诉讼有了相对明确的法律依据，此类案件受到侦查机关的重视，案件数量不断增加。第二，我国环境保护理念逐渐深入人心，环境保护诉求越发强烈，且民法典、民事诉讼法、司法解释关于民事公益诉讼的相关规定不断细化、明确、完善，奠定了依法处置的法定基础。第三，拓宽了公益诉讼案件的受理范围。污染环境侵犯的领域越来越广，案由不断增多，如以往主要集中在水源、土壤引发的环境污染，如今被诉行为类型更加多样化、复杂化、交叉化，侵犯对象也不断增多，如侵害大气、林地、湿地的案件数量剧增。因此，近两年生态环境案件数量急剧下降。

（二）

行为方式错综复杂，因果关系、损害后果鉴定难

生态环境刑事附带民事公益诉讼案件造成的损害后果具有持久性、渗透性、多维度的特点，而其行为方式具有多样性、复杂性、交叉化的特征，具体行为方式包括非法采矿、肆意开垦、污染水源、大气、任意排放废物、废气、废水等。此类行为手段涉及人多、涉及面广、行为隐蔽、危害严重，而污染物成分、种类的鉴定以及行为与危害后果之间因果关系的认定（多因一果）都对技术有较高要求，但是现有鉴定技术缺乏客观标准，加之鉴定费用高、鉴定机构有限，导致作为关键证据的鉴定意见既难以做出，也容易引发质疑，缺乏说服力。

（三）

量刑“轻刑化”，缓刑比例高

量刑层面对公平正义的衡量体现于各类量刑情节的设置。公众往往聚焦于如何实现罪责相当，而被告人则更关注刑罚种类及刑期长短。刑事惩戒的严厉程度决定刑罚的威慑效果，与一般预防、社会治理紧密相关，直接关系到生态环境的保护成效。2019年2月20日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》提出司法实践中要坚持从严惩治污染环境犯罪的精神，坚持最严格的环保司法制度、最严密的环保法治理念，统一执法司法尺度，加大对污染环境犯罪的惩治力度。但实践中，生态环境犯罪如污染环境罪的量刑却呈“轻刑化”趋势，样本案件中，共涉及被告人1007人，其中判处3-7年有期徒刑的被告人为87人，判处1-3年有期徒刑的被告人为573人，判处1年以下有期徒刑的被告人为192人，判处拘役的被告人为109人，免于刑事处罚的被告人为46人。判处3年以上有期徒刑的被告人仅占总人数的8.6%，而宣告缓刑的被告人却高达297人，占涉案总人数的29.5%，且污染环境罪的缓刑适用率与全部刑事案件的缓刑适用率基本持平。考虑到污染环境罪所侵害的领域、对象、法益及行为的危害程度，刑罚相对于其造成的危害后果而言，罪刑严重失衡。究其原因在于：一是污染环境行为具有隐蔽性、持久性，案发时的危害后果未必全部显现，但刑法惩治的是已然的行为，对尚未显现的危害后果缺乏惩治；二是本罪涉及的专业性强、检测标准模糊、危害后果难以量化，导致取证难、惩治难。

（四）

民事责任承担相差悬殊

刑事附带民事诉讼的民事责任承担方式仅限于物质赔偿，且局限为直接物质损失，难以对生态环境刑事案件导致的多重危害后果加以修复、弥补；而生态环境刑事附带民事公益诉讼民事责任承担方式具有多样性，其责任承担方式包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。样本案件中，关于民事责任承担的表述较为混乱，主要特点有三。一是赔礼道歉发布媒介缺乏体系性，缺乏对发布赔礼道歉之媒介级别、时间、内容的具体规定，导致实践中，既有通过报纸等传统媒介赔礼道歉的情形，也有通过互联网等新兴媒介予以赔礼道歉的案例。而在媒介的等级方面，既包括省级以上的报纸、媒体，也包括市级、县级的报纸、媒体。二是承担赔偿数额、类型相差极大，具体费用类型包括赔偿金、处置费用、检测费用等，甚至部分裁判文书要求交纳惩罚性赔偿金，不同地区、不同法院对类似案件的处置结果相差悬殊，赔偿数额介于2-10倍之间。三是生态环境修复责任内容粗疏，此类案件数量多，表述方式多样，既有裁判文书详尽表述生态修复的承担对象、时间及不履行所需承担的法律后果等具体内容，也有裁判文书仅对生态环境修复责任概括性表述，如有裁判文书仅仅要求“消除危险”“恢复原状”；责任方面既包括被告人本人承担生态修复责任的情况，还包括由第三方承担修复责任、被告人承担费用的情形。

二、解构：生态环境刑事附带民事公益诉讼之功能价值与司法实践错位剖析

（一）

程序设置问题

1.启动主体的单一性与立法规定的多样性相悖离

虽然我国民事诉讼法及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均明确规定，检察院及法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼。但《检察公益诉讼解释》第20条仅对人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼的职责进行了确认，至于法律规定的机关和有关组织可否提起刑事附带民事公益诉讼未予明确，导致实践中生态环境刑事附带民事公益诉讼启动主体各地差异较大，除了检察机关作为启动主体之外，实践中还存在环保局、环保组织等作为启动主体的情形。但在595件样本案件中，检察院作为启动主体的案件为542件，占比高达91.1%。主要原因在于，法律规定的机关和有关组织提起刑事附带民事公益诉讼受到诸多限制。其一，诉讼能力有所不足。生态环境案件案情复杂、专业性强，启动附带民事公益诉讼需要调查取证、出庭参加法庭调查及辩论，而此过程需要财力、人力等成本投入，且需要法律及环境方面的专业知识予以支撑，法律规定的机关和有关组织往往不具备相关专业条件。其二，激励机制欠缺。提起附带民事诉讼的主体除了检察机关之外，其他机关或组织往往是环保组织等社会组织，其与犯罪行为不存在直接关系，诉讼结果与其不存在直接的利益关系，导致一定程度上其缺乏启动附带民事公益诉讼的动力。其三，立法规定不明确。由于我国立法对法律规定的机关和有关组织没有明确规定，哪些机关符合启动附带民事公益诉讼的条件缺乏明细标准。而司法机关对有关组织尤其是环保组织的审查标准较为严苛，且各地法院对环境保护法第58条规定的“专门从事环境保护公益活动”的条款以及最高人民法院“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”的规定理解不一，导致实践中各地对适格主体的审查标准差异较大。

2.启动条件的含糊性与恢复性司法理念相冲突

污染环境行为所侵害法益的核心是生态环境，实践中司法机关存在刑事优先的倾向，即公诉机关对人之诉虽有充足证据，但在犯罪行为侵害生态环境法益程度、规模的相关证据是否充足存疑时，会倾向性的对附带民事公益诉讼责任予以认定，以呼应国家保护生态环境、惩治犯罪的刑事政策。将生态环境作为刑事附带民事公益诉讼的保护对象是环境领域维护社会公共利益的具体体现，其外延不同于刑事附带民事诉讼所保护的国家财产、集体财产范畴，危害范围更加宽泛，不仅包括国家财产、集体财产受损的情形，还包括侵害生态环境但未造成具体财产损失的情形。本质上，其侵害的是涉及不特定被害人的生命权、健康权、生存权，且涉及自然资源、环境要素、生态系统的社会公共利益。

实践中，鉴于生态环境刑事附带民事公益诉讼适用条件模糊，基于同一事实或类似事实，各地诉讼模式千差万别，既有选择通过刑事诉讼模式予以应对，也有选择通过刑事附带民事诉讼模式予以解决，还有选择通过刑事附带民事公益诉讼模式对刑民责任一并处置，进而导致裁判结果差异明显，不仅体现在主刑、附加刑的适用上，而显著的表现在责任承担方面：有的裁判文书仅要求承担生态环境修复费用；有的裁判文书既要求承担生态环境修复费用，又要求其赔礼道歉、承担评估费用、修复费用等；还有的裁判文书对具体承担次序有细致规定，如首先要求被告人承担生态环境修复责任，如未履行，则需赔付生态环境修复费用。裁判结果的差异性亦反映出我国司法适用存在种种不足，尤其是注重通过刑事诉讼解决刑罚问题，而放弃民事责任追究的倾向，严重背离我国恢复性司法理念的贯彻和落实，不利于生态环境的及时修复及有效保障。

3.层级管辖的规范性设置与社会实践的现实需求相冲突

刑事附带民事公益诉讼案件由基层法院审理还是由中院审理，我国立法规定与司法实践存在较大的偏差。《检察公益诉讼解释》第5条明确规定，民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条亦明确规定，第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖，中级人民法院认为确有必要的，可以报请高级人民法院批准后，裁定交由基层法院管辖。但《检察公益诉讼解释》第20条却规定，人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。实践中，生态环境刑事案件既不属于刑事诉讼法规定的危害国家安全、恐怖活动案件，也不属于可能判处无期徒刑、死刑的案件，故原则上，生态环境刑事案件一般应由基层法院审理。上述文件的规定不一导致各地司法适用存在差异性和冲突性，如样本案件中，80%以上的案件均由基层法院审理，法律条文与司法实践的背离亟需有针对性的加以厘清，方可有效引领司法实践的准确适用。

（二）

配套机制与现实需求相去甚远

1.综合性救济模式的局限性与现行救济路径需求相冲突

我国环境侵权案件的救济方式已经逐渐从单一的民事侵权救济向以生态环境修复为核心的综合性救济转变。生态环境的修复较为特殊，不同于其他侵权案件中的物理性“恢复原状”，环境修复不仅要求科学性、可持续性，对资金的投入需求较高，而且还有一定的社会性，需要协调环境、国土、财政等多个部门，并结合当地的发展水平，制定可操作的综合性修复计划。因此，在此类案件中当事人的赔偿能力和赔偿金的使用是两大难题。随着实践的不断探索，替代性修复与第三方治理形成了综合性救济模式中两大重要补充制度。这两种制度虽已实行并取得显著成效，但是仍然存在诸多问题。替代性修复的法律规范为最高院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条，但该条并未对替代性修复的具体边界加以明确，仅规定“无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”。《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第33条将其具体细化为“区域环境治理、劳务代偿、从事环境宣传教育等”方式，但也仅限于不穷尽的列举，且缺乏统一的适用标准。另外，根据《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》，司法解释中的“无法完全修复”对应“永久性损害”，当受损生态环境及其功能难以恢复，所谓的“替代性修复”也仅是在最大程度上实现治理效果的总量无限接近“基本恢复”的基准线。同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量是实践中比较常见的替代方式。在特定生态系统中特定物种的作用，以及特定区域生态环境对于一定范围内的微观生态系统，他们的作用都是难以被替代的。替代性修复作用对象是受到损害的地区或物种，只有将损害无限降低且趋近于原生状态，才能达到了生态恢复的目的。对异地或异物种，鉴于修复外部环境、修复生态、修复条件均有差异性变化，在其现状基础上的修复，缺乏恢复生态之原生标准，并不完全契合生态修复之目的。替代性修复由于内涵和适用边界笼统，导致实践中形式主义泛滥。有论者在分析重庆的一起长江流域民事公益诉讼案件时发现，实践中存在将修复费用与替代性修复等同的情况。以长江为例，仅干流就流经我国11个省市，当其中一段发生环境污染时，受侵害而需修复的区域几乎涵盖了下游的所有地区。此时，放弃其他修复方式而选择直接赔付，虽能迅速了结该案件，但对下游地区造成的生态损害却无法得以修复。不难想象，此种心态在实践中并不是个例。究其根本在于现有规范未明确替代性修复的具体内涵和外延。因此，若不能形成具有操作性、统一标准、覆盖所有流程的替代性修复制度，实践中生态修复可能会“逐渐偏离生态环境的恢复目标”，而流于形式。

生态环境修复具有复杂性和紧迫性，当事人常囿于能力，而无法或怠于履行修复义务，因此，第三方治理制度应运而生。国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》规定，排污者可以通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理，例如2021年江西省景德镇市浮梁县人民法院以公益信托方式委托第三方代为履行的案例。第三方治理制度弥补了生态环境污染治理中的专业性、科学性、高效性缺陷。但是这种制度是基于双方的合同关系而进行的，一旦双方出现合同纠纷，治理进度就会被搁置。合同基于双方合意而制定，在没有法规的规范与保障、缺少政府监督的情况下，第三方的准入门槛低，双方权责划分不明等问题为环境修复效果带来了极大的不确定性。

2.刑民责任承担缺乏有效衔接

刑事附带民事公益诉讼是不同类型诉讼程序共序进行，表面上是不同领域案件类型结合，本质是公诉权向社会公益的延伸。当一种行为既被刑法规定为犯罪，又被民法规定为侵权时，刑事法律和民事法律竞合，但鉴于危害后果及损害结果均系行为人同一行为所致，既需追究刑事责任，也需追究侵权责任。相对于对被告人定罪量刑，普通公众更为关注的是环境修复正义能否得以实现，故如何充分发挥刑民责任承担的协同效用，对于生态环境的修复至关重要。生态环境公益诉讼专业性强，取证困难，惩处具有复杂性、疑难性，尤其是一些大型企业作为被告的情况下，环保组织等作为附带民事公益诉讼的提起主体缺乏取证的财力、物力和技术。对此，发挥刑罚与民事责任承担之间的关联性、协同性至关重要，充分考虑到被告人的各种情节，如自愿认罪认罚、赔偿损失、积极履行生态环境修复责任、缴纳赔偿金等，以及被告人是否累犯、有无劣迹，通过综合考虑刑民责任承担的具体进度最终决定刑民责任的承担方式及力度。但司法实践具有复杂性、多样性，个别法院仍存在以罚代刑的现象，针对被告人承担民事责任的行为，对其刑事责任中的罚金刑及追缴等大幅度降低或减免，导致惩治缺乏全面性、协同性、系统性，尤其是某些情节未被考量或重复评价，严重违背法律适用的规范性和统一性。

三、对策：生态环境刑事附带民事公益诉讼之完善路径

针对实践中生态环境刑事附带民事公益诉讼程序适用中产生的诸多问题，需要在重构制度的同时，完善综合性救济路径，并加强刑民责任承担的协同，从而有效发挥惩治犯罪及恢复生态的综合效用。

（一）

完善生态环境刑事附带民事公益诉讼之程序设置

1.构建附带民事公益诉讼的多元提起主体

当前，生态环境刑事附带民事公益诉讼的提起主体检察机关“一家独大”，明确适格提起主体成为构建刑事附带民事公益诉讼的关键环节。实际上，刑事附带民事公益诉讼的提出主体应包括法律规定的机关和有关组织。一是有利于对环境保护的最优化。污染环境属于涉及社会公共利益的行为，涉及公众生存环境、资源再生、可持续利用及开发等权益，若限定为公权力的介入，则启动主体单一、缺乏有效监督，难以形成惩治犯罪的合力，也违背了检察监督所应秉持的谦抑性和补偿性。二是可加强不同群体对污染环境行为的参与力度。我国民事诉讼法规定，法律规定的机关和有关组织可提起民事公益诉讼。鉴于刑事附带民事公益诉讼本质上属于刑事诉讼与民事诉讼的复合之诉，允许其启动系应有之意，也是鼓励社会组织参与启动附带民事公益诉讼，积极落实公众参与社会治理、违法担责等法治基本理念的体现，同时有利于提升公众的环保意识。三是若检察机关随意启动附带民事公益诉讼，将导致其作为启动主体的补充性、最后性、谦抑性被轻易突破，同时极易侵犯其他启动主体的参与权、起诉权、监督权，不利于充分调动社会资源对生态环境侵害行为加以有效应对。

此外，还需要明确法律规定的机关和有关组织的范畴。当前，除了海洋环境保护法第89条规定海洋环境监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求外，暂无其他规定对可以提起刑事附带民事公益诉讼的“其他机关及组织”的范畴进行确认，导致实践中各地法院笼统地以原告主体不适格为由驳回起诉，严重影响其他机关及组织启动附带民事公益诉讼的积极性和主动性，也不利于生态环境的恢复及有效保护。有关机关可否提起附带民事公益诉讼，可参考海洋环境保护法的相关规定，将政府及本辖区内的环境保护部门作为启动主体，此类主体对生态环境保护负有主管及监管职责，如环保部门负有环境管理及监督义务，由其启动附带民事公益诉讼不仅可以充分发挥其监管职责，还可充分利用其专业、技术优势有效收集证据、证实侵权、维护社会公共利益，并可有效识别损害后果、全面收集证据、参与诉讼及后期的生态环境治理。此外，生态环境损害赔偿是刑事附带民事公益诉讼中主要的责任承担方式之一，环境监管部门作为启动主体诉请生态环境损害赔偿具有针对

性、有效性和快捷性。而对社会组织的范畴，有广义说和狭义说之分，广义说认为，社会学意义上为实现特定目标而有意识地组合起来的社会群体，均可认定为社会组织；狭义说则认为应严格限定为民政部门登记的，不以盈利为目的，社会自主发起，主要开展公益性或者互益性服务活动的社会组织，具体包括社会团体、基金会和民办非企业单位等三种类型。社会组织具有公益性、专业性，应当是参与社会综合治理、防治环境污染的重要主体。实践中司法机关对社会组织资质限制过于严苛，一方面不利于多元主体尤其是社会组织在公众参与、社会引领、证据收集等方面效用的有效发挥；另一方面会导致检察机关在启动附带民事公益诉讼方面“一家独大”，进而导致社会组织虚设、司法资源浪费，不利于生态环境的有效保护。故建议适当扩大社会组织范畴，包括但不限于以下组织：公益组织、环保研究机构、基金会、志愿者联合会等。如公益组织是政府民政部门登记注册、专门从事环境保护等公益活动的社会组织，其作为启动主体具有专业性、公益性、高效性和透明性；环境研究机构将生态环境作为研究对象，对危害行为、危害后果、因果关系等有深入研究，具有专业知识、专业背景，可以深入参与其中，并加强对生态环境的监管及宣教。

2.明确附带民事公益诉讼之启动条件

为保障司法裁判的统一性和规范性，需结合案由及构成要件要素明确刑事附带民事公益诉讼的启动条件：

具体案由方面，结合《检察公益诉讼解释》第20条的规定，刑事附带民事公益诉讼启动条件为损害社会公共利益的犯罪行为，但社会公共利益具有粗疏性和原则性，理论及实务界存在不同看法，如有学者认为公共利益应为涉及不特定多数人的利益，不包含私人特定的利益。还有学者认为社会公共利益是指属于社会全体成员的利益。实际上，“社会公共利益”应理解为侵害不特定人、涉及国家、集体或一定群体的利益，某种程度上其是个人利益的综合体现，代表着个人利益汇聚而成的不特定多数人的综合权益，是公众权益在生态环境领域的综合体现，侵犯生态环境法益涉及不特定多数人的生命权、健康权、生存权，具有系统性、严重性和整体性，具有启动公益诉讼的必要性和紧迫性。在明确社会公共利益的基础上，建议参照行政诉讼法第25条第4款的规定，对社会公共利益涉及的具体案由加以明确，采取类型化、案由式的列举方式，如对侵犯生态环境、重要野生动植物保护、农用地使用、矿产开发等重点案由的案件，则可启动附带民事公益诉讼。明确重点案由既可顺应时代发展需求，随着刑事立法修订而不断扩大适用范畴，从而对新类型犯罪行为予以规制，还可将适用范围限定为危害严重、影响人群广、持续时间长、污染类型严重的案由，从而有效提升司法机关侦查、审判的精准性和针对性，有的放矢的对重点破坏生态环境的行为予以惩治。

构成要素方面，刑事附带民事公益诉讼与民事公益诉讼、刑事附带民事诉讼在适用范围、适用对象、参与主体、责任承担等方面存在显著差异，为体现该程序设置的功能价值，在启动条件方面既要保持明确性、规范性，也要保持适度的谦抑性、最后性，若通过侵权之诉或行政处罚可以解决，应谨慎适用刑事附带民事公益诉讼程序。具体而言，启动条件应结合以下要素具体判定：

（1）危害对象的重要性

生态环境案件侵害对象具有广泛性、多样性，既包括大气、水源等等，还包括绿地、湿地、土壤、矿藏等。考虑到司法资源具有短缺性、有效性，不可能对所有污染环境案件均提起附带民事公益诉讼，故对符合刑事附带民事公益诉讼启动条件的侵害对象范围应有所限定，如属于国家所有的能源、资源；国家确定的重点河流、水域；自然保护地核心区域等。

（2）行为性质及恶劣程度

行为具有多样性、复杂性，考虑到损害社会公共利益要求具有公共性、利益性和普惠性。公共性意味着此项环境权益属于公共群体，不属于个人；利益性表明此项权益对于公众生存、发展和生活具有重要的促进作用和精神价值；普惠性表示此项利益属于该地域的所有公众。在行为方式方面，必须具有破坏生态环境的具体行为，具体包括污染大气、水源、土壤、非法采矿等等，且此行为导致的危害后果具有严重性、持续性、触犯不特定公众的利益性。

（3）危害后果具有赔偿性、修复性

综合考虑到司法资源的承受力及打击力度的精准性、针对性，建议结合污染物的种类、排放地点、数量、辐射面积、超标幅度、具体方式、涉及人群、直接损失、违法所得等综合判定，具体可通过设置客观标准予以启动，如辐射面积达到3公里以上，污染环境涉及人群达到100人以上等方可启动刑事附带民事公益诉讼。

3.确立基层法院为主的管辖标准

对刑事附带民事公益诉讼的管辖法院，不同学者存在不同的看法，如有学者认为，由污染环境、破坏生态行为的发生地或者损害结果发生地人民法院管辖更有利于环境民事公益诉讼案件的审理；亦有学者认为由污染行为发生地或侵害行为地法院专属管辖更为合适。而在规范性文件方面，《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则规定，第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。

根据民事诉讼法的规定，因侵权行为提起的民事公益诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。而侵权行为地既包括行为发生地，也包括损害结果地，故生态环境公益诉讼案件由行为发生地、损害结果地及被告住所地的法院管辖具有合理性，且考虑到生态环境公益诉讼案件案情复杂、涉及面广、涉案人数众多、审理难度大、影响广泛，并且尚处于摸索阶段，故由中级法院管辖民事公益诉讼案件体现了司法谨慎性和稳妥性。但刑事附带民事公益诉讼不同于民事公益诉讼案件，两者存在本质的区别，长久来看，由刑事管辖法院审理刑事附带民事公益诉讼案件更具必要性、合理性。一是此类案件数量不断滋生、蔓延，中级法院数量少、司法资源有限，无法有效应对数量众多的生态环境刑事附带民事公益诉讼案件。如果选择性的加以起诉，一方面会破坏法律适用的统一性和规范性，另一方面极易损害国家利益或社会公共利益。二是我国刑事立法对各级法院受理案件的范围有明确规定，《检察公益诉讼解释》第20条明确规定刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的法院管辖。三是从诉讼功能和宗旨角度而言，刑事附带民事公益诉讼作为刑事诉讼与民事公益诉讼的复合之诉，其设置的宗旨是在追究被告人刑事责任的同时一并解决社会公共利益问题，实现惩治犯罪与保护公益的一体化保护。作为刑民复合程序的叠加式构造，民事公益诉讼具有依附性、从属性，应该与刑事案件保持管辖的统一性，其要解决的基础性问题是刑事问题，否则，失去适用该程序的逻辑前提和基础。四是从诉讼本体而言，刑事附带民事公益诉讼区别于民事公益诉讼，其本体问题是刑事犯罪，而民事公益诉讼解决的是侵权问题，刑事附带民事公益诉讼的特殊之处在于侵权问题与刑事问题因行为的同一性而具有关联性，鉴于刑事犯罪的危害性更为严重，故应以刑事诉讼作为基准。

（二）

完善刑事附带民事公益诉讼之配套机制

1.积极探索并完善综合性救济模式

司法机关应树立并贯彻恢复性司法的理念，生态损害案件会导致人类赖以生存的环境质量严重下降、生态系统功能显著退化、生态要素急剧恶化，从而侵害到生态环境的可持续发展，对之，既要对被告人的犯罪行为予以刑事惩戒，又要最大化的要求其修复环境、恢复生态。具体到责任承担方面，需重点探索生态环境修复责任的具体履行及承担方式。首先，需探索替代性责任承担方式。当前我国实践中缺乏对替代性修复的统一规定，包括替代性修复的类型、方式、适用程序、监督机制、修复标准等等。由此引发的直接问题便是裁判文书各行其是，不仅种类繁多，而且标准不一。此创新式表述方式虽为生态环境修复提供了多样选择、多种可能，但在执行过程中极易偏离程序设置的宗旨和目标，产生恣意司法之嫌。在实践中，应当明确替代性责任承担的具体实现路径，如明确替代性修复的具体方式，包括同价值异等级、同地区异地点、同地域异手段、同质量异数量等等，并对适用范围、适用程序、修复标准、监督机制等加以明确，加强责任承担与损害赔偿、认罪认罚、减刑、假释的衔接配合，以及责任承担方式的对接、协同，如对于缺乏资金予以赔偿但具有劳力、技术的公司、企业，可要求其通过劳务或服务的方式恢复生态。其次，对于环境治理能力有限但资金充足的企业，应积极推进第三方治理制度，着重从两个方面完善：其一，建立宽严有度的准入门槛，对于有环境治理业务的企业进行资格审核，如排污企业所委托的治污企业应当具有相应资质，以此提高准入门槛；其二，建立灵活的纠纷解决机制，尤其是应当加强环境主管部门对于此类纠纷的协调作用，防止由于纠纷而使得污染治理严重滞后，错过最佳时机。再次，在替代性修复方面，必须明确替代性修复的补充性和最后性，只有在经过严格、科学论证后得出无法完全恢复的结论后，才能使用替代性修复。同时，在具体修复方式的选择上，虽然不宜拘泥于种类、地方、数量，但是必须要通过专业机构制定修复方案，将生态系统的稳定与生态功能的恢复作为核心价值，避免流于形式。

2.加强刑民责任承担的协同配合

其一，加强刑事罚金刑与民事公益诉讼侵权责任的双重效用。污染环境行为除了侵害公民的人身权益及财产权益之外，还严重侵害社会公共权益及环境法益，故公众在关注被告人被判处刑罚之外，更为关注的是生态环境能否修复、社会公共权益可否弥补，尤其是生态的后续修复。具体责任承担方面，除要求被告人承担自由刑、罚金刑之外，还需要通过附带民事公益诉讼确定其民事赔偿责任、生态修复责任等。

实践中由于罚金具有惩罚性功能，对于刑事附带民事公益诉讼，可否同时判处罚金刑，并要求其承担生态环境损害修复责任？答案应该是，不但可以同时适用，还应加强两者之间的协调配合。罚金刑的本质是强制犯罪人向国家缴纳一定的金钱，使犯罪人的财产遭受损失，从而实现刑罚的惩罚。罚金型不仅具有经济惩罚性，在一定程度上兼具对违法行为的否定评价及对国家利益的赔偿性质。生态环境刑事诉讼和环境民事公益诉讼原则上都保护公益，不管是前者的“罚”，还是后者的“补”，都具有保护生态环境的作用。从此意义上来说，生态环境刑事附带民事公益诉讼可有效发挥罚金刑和环境损害赔偿金的合力。

具体原因阐述如下：一是两者适用前提不同、法律依据不同。罚金刑适用的前提是其行为涉嫌犯罪，对其行为予以的否定性评价，达到预防、震慑和惩治效用，且罚金刑的执行需上交国库、归属国家，而惩罚性赔偿、生态环境损害修复责任适用的前提是其侵权行为，重在加大其侵权成本，且赔偿金及生态环境修复费用的收取无需上交国家，而是通过政府部门或司法机关账户、公益基金账户统一收取、使用，专项专用。二是并不违背一事不再罚原则。罚金刑是针对被告人的犯罪行为而言，是对其贪利行为的惩戒，但生态修复责任则体现恢复性司法理念，是对损害后果的弥补，是同一行为在不同法律规范层面造成的不同法律后果，且侵害的法益不同，刑事犯罪侵害的是环境法益，而生态环境修复等损害的是社会公共利益，根据权责自负的原则，本应由其承担责任。三是两者协调配合可以更好的实现法律的惩戒功能、震慑功能和教育功能。罚金刑着重强调法律对污染行为的否定性评价，但是对于一些资金雄厚的企业和个人而言，仅要求其承担罚金刑，只能在短时间内发挥威慑和教育作用，从长远利益来看，难以实现教育与预防。多样化生态修复责任则不仅可以避免“给钱了

事”的敷衍，让企业和个人在长期的生态修复中树立环境保护的理念，而且对于社会具有示范作用，

实现生态环境的社会共治。

在具体适用方面，罚金刑具有惩罚贪利性犯罪的原始属性，尤其是无限罚金制可以让审判人员根据案件发生的时间、地点、侵害对象、持续时间、危害后果等自由裁量对被告人判处的罚金数额。但实践中存在的问题是罚金数额严重偏低，甚至低于被告人的获利及生态环境修复费用、评估费用，难以达到一般预防与特殊预防的效用。对此，笔者建议对罚金刑应区别对待，对待个人，要结合其承受能力、经济状况、危害行为、危害后果等合理确定罚金数额。对于企业，要加大对其处罚力度，将生态修复、赔偿金等费用的缴纳作为重要考量因素，可以分期缴纳，借以激励其积极恢复生态。生态环境修复责任作为被告人侵权行为产生的法定义务，能否履行直接决定着生态环境的修复成效，也是减轻被告人主观恶性的重要体现，如果被告人能够在审判前积极采取措施修复环境、恢复生态，可作为对其量刑从宽处罚的考量因素，从而激励被告人积极缴纳生态环境修复费用或主动履行修复责任。

其二，加强认罪认罚从宽制度与民事责任承担的融合贯通。我国刑事立法一向重视多种量刑情节对刑罚的正向效应，如认罪认罚、自首、坦白、立功对刑罚的影响，但对于刑事附带民事公益诉讼而言，既要重视民事责任履行对刑罚的影响，还要重视行为性质、定量分析及刑罚轻重对民事责任承担的影响。综合考量被告人是否积极主动采取措施停止侵害、治理污染、修复生态、缴纳赔偿金等，作为判定其社会危害性大小的因素，不但有利于生态环境修复功能的实现，还有利于引导被告人积极自愿认罪认罚，从而改过自新、积极承担责任、减轻对社会的危害，也有利于其本人的矫正。建议在今后的刑事立法或司法解释中，将生态环境修复职责纳入量刑情节，被告人是否履行、履行程度（如是否缴纳生态环境修复费用或损害环境赔偿金等用于修复环境、恢复生态，或是否组织人力物力开始修复环境等）作为量刑考量的重要因素，并通过司法解释或量刑规范化对其从宽幅度，根据缴纳赔偿金或生态修复费用的金额、修复程度、修复效果等合理确定，进而更加准确、快捷、有针对性的对各种情形的行为予以应对，从而鼓励被告人及其亲属尽早、及时采取措施修复环境、恢复生态。

结语

考查一种制度或程序的恰当与否，可从两个维度进行考查，一是外在的可行性、有效性，可否全国推广并产生积极效应；二是内在的合理性、正当性，即是否符合社会正义的价值理念及法律精神。生态环境刑事附带民事公益诉讼在实践中对于打击犯罪、恢复生态、保护环境已经发挥了重要的效用，呈现出保护的环境要素更加广泛、侵害行为样态更加复杂、诉讼复合性不断增强的特点，但程序设置及责任承担仍有诸多不足，对具体操作层面出现的问题应通过立法、司法及配套等各种举措，不断完善并稳步推进，相信在今后必将发挥更加积极的效用。

原标题：《石魏 侯撼岳｜生态环境刑事附带民事公益诉讼之现状审视、反思与完善路径——以595件环境犯罪裁判文书为样本》

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