专家解读《空气质量持续改善行动计划》：为绿色低碳转型注入新动能

近日，国务院印发《空气质量持续改善行动计划》（以下简称《行动计划》），作为我国第3个国家级大气污染治理行动计划，不少业内人士用“万众期待”来形容其出台。多位专家在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时认为，《行动计划》基于空气质量状况和污染传输影响，优化调整大气污染防治重点区域，在“大气十条”和“三年行动计划”成功实践基础上守正创新、接续奋斗，为经济社会绿色低碳转型注入新动能。

“《行动计划》在降碳、减污、扩绿、增长的大方向上，为促进产业产品绿色升级设置了更明确的路径和目标。清晰而明确地告诉我们，减污降碳协同治理的落脚点在哪里。”亚洲清洁空气中心中国项目总监万薇博士12月11日在接受澎湃新闻采访时表示，“更清洁的空气不止带来了蓝天，也和我们每个人的健康息息相关，我们持续期待并看好《行动计划》的指引性和引领性，相信通过一系列有力措施，将产生更大的健康效益改善。”

大气污染防治和经济发展协同实现双赢

中国已成为世界上空气质量改善最快的国家，过去10年，中国的PM2.5平均浓度下降了57%，重污染天数减少了92%。

《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）在2013—2017年间推动我国空气质量取得显著改善。2018年发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》完成“大气十条”接力，实施三年，PM2.5浓度和优良天数均提前超额完成“十三五”目标任务，此后，社会各界对中国如何持续深入打好蓝天保卫战充满期待。

“我们国家的煤源性污染基本得到了解决，但是空气质量从量变到质变的拐点还没有到来，表现的特点是重污染还仍然多发频发，大家知道三大结构，产业结构偏重化工、能源结构偏煤炭、运输结构偏公路还没有得到根本改善。”生态环境部总工程师、大气环境司司长刘炳江在11日国新办举行的国务院政策例行吹风会上说。

作为新的国家级大气污染治理行动计划，《行动计划》提出了九项重点工作任务，一是优化产业结构，促进产业产品绿色升级。二是优化能源结构，加速能源清洁低碳高效发展。三是优化交通结构，大力发展绿色运输体系。四是强化面源污染治理，提升精细化管理水平。五是强化多污染物减排，切实降低排放强度。六是加强机制建设，完善大气环境管理体系。七是加强能力建设，严格执法监督。八是健全法律法规标准体系，完善环境经济政策。九是落实各方责任，开展全民行动。

国家环境保护城市环境空气颗粒物污染防治重点实验室主任、南开大学教授冯银厂在接受中国环境报采访时认为，《行动计划》一个很突出的创新在于更加关注高质量发展和高水平保护的关系，在高质量发展中寻找环境效益。它所释放的信号是要从根子上、从发展路径去思考大气污染防治的未来方向，引领大家去努力攻坚，而并不单单聚焦于污染治理。

重点区域调整连成“空气流域”

《行动计划》对标国家“十四五”规划纲要、《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等文件要求，提出到2025年，全国地级及以上城市PM2.5浓度下降10%，重度及以上污染天数比率控制在1%以内；氮氧化物和VOCs排放总量分别下降10%以上。

同时，对大气污染防治重点区域进行了优化调整，并分别提出了改善目标，要求京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度分别下降20%、15%，长三角地区PM2.5浓度总体达标，北京市控制在32微克/立方米以内。

在目标指标中，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》主要聚焦二氧化硫和氮氧化物减排，《行动计划》首次提出要大力推动氮氧化物和VOCs的协同减排，并明确排放总量限值，将二者放在了更重要的位置。

值得关注的是，随着区域大气污染防治协作更加深入，《行动计划》的重点区域范围发生明显变化：山西省太原、阳泉、长治、晋城从《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中的京津冀及周边地区调整至《行动计划》的汾渭平原区域。河南省洛阳市、三门峡市则从汾渭平原区域调整至《行动计划》的京津冀及周边地区。

京津冀及周边地区扩容明显，新增加了河北省秦皇岛、辛集、定州市；山东省枣庄、东营、潍坊、泰安、日照、临沂；河南省平顶山、许昌、漯河、商丘、周口市及济源市等。汾渭平原区域，韩城市此前为渭南市代管，此次《行动计划》将其单独作为新增区域予以明确。

此前《京津冀及周边地区、汾渭平原2020-2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中，已将辛集、定州、济源、韩城等地划在攻坚范围内。

刘炳江在做解读时说，京津冀及周边地区调整得多一些，由原来“2+26”城市调整为“2+36”城市。整体来说，国家大气污染防治重点城市总数没有太大变化，主要是由80个城市调到82个城市，长三角南部的城市PM2.5基本都稳定达标了，所以就剔除了，这是根据空气质量改善的现状，还有大气传输的特点来确定的。

刘炳江指出，在长三角地区和京津冀及周边交界的地方，苏、皖、鲁、豫四省交界地区城市PM2.5浓度和原来京津冀及周边地区和汾渭平原的PM2.5浓度几乎接近，都是45微克/立方米左右，成为一个污染比较突出的地区，每次污染过程发生的时候，这个地方是起点，污染一发生，北上京唐、南下苏杭。根据这个特点以及多年的监测观测、气象参数和科学研究成果，把这个地区纳入到国家大气污染防治重点区域的城市，国家支持的力度要大一些，任务压得也要重一些，这样一来就在整体区域形成了一个“空气流域”的概念，就使京津冀及周边地区、长三角地区连为一体，能够系统、整体地解决大气污染问题。

伴随重点区域的变化，上述区域的目标指标也将参照最新要求——到2025年，京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度分别下降20%、15%，长三角地区PM2.5浓度总体达标，北京市控制在32微克/立方米以内。

实施城市空气质量达标管理

万薇指出，以往开展的治理行动，主要强调未达标地区要加大投资、提升产业准入门槛、加大落后产能淘汰力度等措施。《行动计划》则明确提出：空气质量未达标的直辖市和设区的市编制实施大气环境质量限期达标规划，明确达标路线图及重点任务，并向社会公开。推进PM2.5和臭氧协同控制。2020年PM2.5浓度低于40微克/立方米的未达标城市“十四五”期间实现达标；其他未达标城市明确“十四五”空气质量改善阶段目标。已达标城市巩固改善空气质量。

早在2019年，CAA发布的《大气中国》系列报告中提出制定和实施以达标为核心的政策和行动计划，强调将达标要求制度化的重要性，特别是列出达标的时间节点和分阶段性目标。万薇说，《行动计划》基于大气污染防治法提出实施城市空气质量达标管理，并强调了不同城市的差异性。比如部分城市虽然距离达标更远一些，“十四五”期间仍然无法达标，但同样需要明确阶段性改善目标。对于已经达标的城市，不等于可以不再努力，而是要继续巩固成绩。

冯银厂表示：“《行动计划》中提出很多措施都是‘接地气’的措施，应该说既有顶层的设计，又有很具体的措施。这些措施是我们总结这十几年来的实践经验和教训，加之科学研究的支撑，是理论和实践的结合。《行动方案》更聚焦、更精准、更接近根本，它的可操作性和有效性在将来一定会得到进一步凸显。”