法治的细节︱莫让信息处理费成为政府信息公开的拦路虎

近期，市民葛某向杭州市萧山区南阳街道办事处申请公开“美丽河道建设工程二期项目”的招标和结算等政府信息，该街道办回复称，因其申请公开的政府信息共计754页，根据有关规定，应当缴纳信息处理费24860元。此事引发舆论关注后，相关负责人回应媒体再强调，此事是符合规定的，主动公开不是全免费公开。

这些年，因申请政府信息公开而被要求缴纳高额信息处理费的，葛某并非孤例。在福建莆田市涵江区，被征收人陈女士申请区政府公开所涉案项目各家各户征收补偿情况；区政府答复称可以公开，但是要收取121980元的信息公开处理费，即便以电子数据形式公开也要收取。

而早在2021年10月份，济南市历城区鲍山街道办居民李某向所在街道申请公开有关征收及补偿的政府信息，也被街道办认为“数量、频次明显超过合理范围”，故要求支付15.47万元信息处理费，否则视为放弃申请。

上述行政机关要求申请人缴纳高额的信息处理费，并非全无依据。至少在形式上，其要求收费的依据包括《政府信息公开条例》第四十二条的规定，以及由国务院办公厅制定的《政府信息公开信息处理费管理办法》。

然而，有形式上的依据，是否就意味着对政府信息公开申请收取高额信息处理费就必然是合法的？甚至，即便是作为相关行政机关收费具体依据的《政府信息公开信息处理费管理办法》，其设定的收费目的、条件、标准等等，是否就必然是合乎《政府信息公开条例》的规定？

一、为什么收取信息处理费？谁来制定收费的“具体办法”？

《政府信息公开条例》第四十二条第一款规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费”。据此，行政机关收取信息处理费的目的，是为了防止和减少申请人滥用政府信息公开申请权的行为，即“申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”，以免造成行政机关工作的困扰并浪费公帑。

因此，当且仅当出现申请人申请政府信息公开的“数量、频次明显超过合理范围”时，被申请公开的行政机关才可以收取信息处理费。除了这一情形外，行政机关不得为其他任何目的收取信息处理费。

然而，《政府信息公开信息处理费管理办法》第二条有关收取政府信息公开处理费目的的规定是，“本办法所称信息处理费，是指为了有效调节政府信息公开申请行为、引导申请人合理行使权利，向申请公开政府信息超出一定数量或者频次范围的申请人收取的费用。”这也就意味着，在“办法”中，收取信息处理费的目的不仅仅是《政府信息公开条例》所明确的防止与减少申请人滥用政府信息公开申请权的行为，而是进一步扩大为“有效调节政府信息公开申请行为、引导申请人合理行使权利”。

在没有证据予以证明的前提下，“办法”的这一目的设定和《政府信息公开条例》第四十二条所规定的收费目的显然不可同日而语，至少在解释上，它扩张了收取信息处理费的目的，扩大了信息处理费的收取范围。而实践也证明，目前的规定对公民行使信息公开申请的权利造成了极大的困扰。

事实上，《政府信息公开信息处理费管理办法》不仅仅在收费目的上存在超越《政府信息公开条例》所规定收费目的的嫌疑，其由国务院办公厅制定，在制定主体上也是值得商榷的。

《政府信息公开条例》第四十二条第二款规定：“行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定”。这一条款非常明确地规定，国务院价格主管部门才是制定政府信息公开信息处理费具体办法的牵头单位，其他行政机关只是会同其制定，因此“办法”也应该由价格主管部门发言，而不应由其他部门发文。

在我国，一般认为，国务院发展与改革部门是价格主管部门，国家发改委内设机构中还专门设有价格司。也因此，行政机关收取信息处理费的具体办法应该由国务院发展与改革部门牵头制定。

当然，国务院办公厅是一个特殊的机构，对其法律地位，理论上和实践中都有一定的争议。《国务院组织法》仅提及“国务院设立办公厅，由秘书长领导”，它并非国务院的部门，而是国务院日常工作的执行机构，协助国务院领导同志处理国务院日常工作。但国务院办公厅又具有特殊的重要地位，它不是独立的行政机关，却可以以自己的名义对外发文，在国家行政管理工作中起到特殊的作用。一定意义上，国务院办公厅的意见即可认为是国务院的意见。

但尽管如此，《政府信息公开条例》既然已经规定，“行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定”，那么，该“办法”就应该由国务院价格主管部门来制定，而不应由国务院办公厅来制定，否则就不符合《政府信息公开条例》的要求。如果确实需要由国务院办公厅来制定信息处理费的具体办法，则应先启动行政法规修改程序，对《政府信息公开条例》的相关条款进行修改，再由国务院办公厅制定收取信息处理费的具体办法。

二、何谓“数量、频次明显超过合理范围”？

根据《政府信息公开条例》第四十二条的规定，只有在申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围时，行政机关方可以收取信息处理费。由此，界定何谓“申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”就十分重要，它决定了在一个特定的案件中，到底是否应收取信息处理费。“合理范围”本身是一个不确定法律概念，不同的主体可能作出不同的理解，这就使得对其进行能取得普遍认同的适当界定更具必要性。

需要注意的是，《政府信息公开条例》这一表述意味着，如若行政机关要收取信息处理费，则申请人申请政府信息公开的数量和频次不仅应是不合理的，并且应该是“明显不合理”的。只有当申请人的申请“超出合理范围”达到“明显”的程度时，行政机关才可收取信息处理费，而不可仅仅因一般的超出合理范围就收取。而所谓的“明显超出”，则要求申请人申请的频次和数量显然超出一般人按其生活经验、生活常识所可接受甚或忍受的程度。

作为实施性的规范性文件，《政府信息公开信息处理费管理办法》应该对《政府信息公开条例》所称的“数量、频次明显超过合理范围”进行适当且尽可能明确的界定。遗憾的是，该“办法”仅仅简单地对申请人申请政府信息公开的频次和数量进行了量化规定——对于按件计算的，同一申请人一个自然月内累计申请超过10件的即视为“明显超过合理范围”；而按量计算的，则当单件申请的数量超过30页时，即视为“明显超过合理范围”。

这种处理方式，固然有易于计算和执行的优点，可其问题也是显而易见的。首先，该处理方式仅仅考虑了“量”的问题，而没有考虑“质”的问题，即没有在“质”上对何谓“明显超过合理范围”本身作出一个适当的界定。其次，这种处理方式并不符合人们的生活常识和生活经验。比如，某申请人仅仅申请一件不可分割的政府信息（如本应主动公开的一份规范性法律文件），而该文件超过了30页，此时要求申请人缴纳信息处理费显然难以符合人们有关“明显超过合理范围”的常识。

正是基于上述原因，有关政府信息公开中信息处理费的具体收费办法，在规定收费的条件或何谓“明显超过合理范围”时，一是需要从“质”上，作出符合人们生活常识与生活经验的界定；二是需要在量上，作出更为人们能接受的具体规定；三是对一些显然不应予以收费的情形进行专门规定，如对本应主动公开的政府信息或对不可分割的单件政府信息，无论其数量为多少，都不应向申请人收取信息处理费。

三、如何确定信息处理费的具体标准？

《政府信息公开条例》第四十二条在规定行政机关可以收取费用时，对于该收费的内容，其具体的表述是“信息处理费”，也即处理信息的费用。既然如此，该费用的数额应该与处理信息所实际支出的成本是相适应的，或者说应该是按市场标准收取的，而不应该脱离实际的信息处理成本。由此，收取该费用的直接目的也就在于让申请人承担相应的经济成本，而不应由财政经费承担这种进行“明显超过合理范围”的政府信息公开的成本。

但在《政府信息公开信息处理费管理办法》中，所规定的收费标准却是高昂的，甚至当单件申请的数量超过200页时，收费高达40元/页。这一收取标准，完全脱离了信息处理的成本，更是市场标准的百倍以上，实际上已经成为一种惩罚性的标准，其反映出来的目的已经不在于收取一定的费用，而在于阻止申请人申请公开相关政府信息。在这一规定之下，对超出一个月10件或单件超过30页的政府信息，公民是否可有效行使政府信息公开权利，实际上被授权给相关行政机关决定，且无相应的制约机制。在实践中，也几乎必然地出现了一些行政机关要求申请人缴纳高达十万余的信息处理费的现象，令人匪夷所思。

《政府信息公开条例》第一条明确，政府信息公开立法的目的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。该条例也明确，政府信息公开工作以公开为常态、不公开为例外。也就是说，对于公民申请政府信息公开的权利，应该予以充分地保障，只有在申请人恶意申请政府信息公开，其申请的频次与数量已经“明显超过合理范围”，以至于到了超出一个正常人的生活常识和生活经验的程度时，才可收取一定信息处理成本。但当前实践中的信息处理费的收取目的、收取条件和具体标准，显然已经超出了《政府信息公开条例》所界定的范围，在一些地方，甚至已经成为公民行使政府信息知情权的拦路虎、绊脚石。

我们有理由相信，制定《政府信息公开信息处理费管理办法》出发点是希望通过收取信息处理费的方式，避免一些申请人恶意申请政府信息，给政府信息公开工作带来不必要的干扰。但鉴于实践中较多出现的一些行政机关借信息公开处理费之名阻碍公民依法申请政府信息的情形，相关主体宜正本清源，对该办法适时进行修订。

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蔡乐渭，系中国政法大学教师。法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。