20个国际城市营商环境评估：上海排第8，仍有提升空间

【编者的话】

本文延用上海发展战略研究所2020年国际城市营商环境的评估框架，从市场发展、产业配套、基础设施、政府服务、要素供给、宜居品质和法律保障等7个维度开展2022年国际城市营商环境评估。

样本仍然选取伦敦、纽约、香港、北京、新加坡、上海、深圳、悉尼、巴黎、迪拜、东京、米兰、芝加哥、莫斯科、多伦多、圣保罗、法兰克福、洛杉矶、马德里、墨西哥城等20个城市。

从评估结果看，上海营商环境提升至中游偏上水平，排名第8（图1），比2020年排名上升两位。

上海表现为“四升三稳”，即“政府服务”从全球第16上升到第11，“市场发展”从第5上升到第3，“宜居品质”从第13上升到第11，“基础设施”从第4上升到第3，而“产业配套”“要素供给”和“法律保障”与2020年排名相比保持基本稳定（表2）。 

表1  2022营商环境指标体系 

数据来源：上海发展战略研究所

图1  2022年国际城市营商环境总得分和排名  数据来源：上海发展战略研究所

表2  2022年和2020年上海的排名变化情况

数据来源：上海发展战略研究所

上海营商环境在七大细分领域表现如何

1、市场发展：上海排名从2020年的第5上升至第3。其中，地区生产总值排名从第8上升至第5，地区生产总值复合增长率排名从第3上升至第2，对外贸易全球占比排名保持持平，外商直接投资监管限制从第18上升至第17（表3）。但外商直接投资便利度略有下降。

表3  与2020年相比，上海“市场发展”领域的排名变化

一是地区生产总值大幅度增加。2021年上海GDP总值6778.06亿美元，排名第5，高于北京（6316.11亿美元）、巴黎（5362.20亿美元）、深圳（4809.64亿美元）等城市（图2）。

图2  2021年20个国际城市地区生产总值（单位：百万美元）
资料来源：各城市政府相关部门网站。

二是经济增速稳中有升。过去五年，上海地区生产总值的平均增速约为8.93%，排名第2，优于纽约（-5.34%）、东京（-4.59%）等国际城市（图3）。

图3  过去五年20个国际城市地区生产总值年均复合增长率（单位：%）
资料来源：各城市网站。

三是外商投资便利度略有下降。根据OECD 外商直接投资限制指数（其数值越高，外商直接投资便利度越低。），上海外商直接投资监管限制得分0.214，比2020年的0.17略有上升，表明外商直接投资便利度略有下降（图4）。

图4  2021年20个国际城市外商直接投资监管限制（单位：0-1）
资料来源：OECD 外商直接投资限制指数。

四是对外贸易占比保持持平。2021年上海商品和服务对外贸易总额4.06万亿元，占全球比重为1.51%，位居第3，高于北京（1.08%）、深圳（1.02%）、洛杉矶（0.95%）（图5）

图5  2021年20个国际城市对外贸易全球占比（单位：%）
资料来源：各城市政府相关部门网站。

2、产业配套：上海排名第5，与2020年保持持平，全球领先金融机构数量、四大会计师事务所办公室数量、全球领先制造企业数量均有增加（表4）。

表4  与2020年相比，上海“产业配套”领域的排名变化

一是全球领先的金融机构数量略有上升。根据2021年福布斯全球2000强排行榜，上海有交通银行、浦发银行、太平洋保险等9家金融机构进榜单，排名第6，比2020年增加2家，超过巴黎（7家）、香港（6家）等城市（图6）。

图6  2021年20个国际城市金融机构数量
资料来源：2021年福布斯全球2000强。

二是四大会计师事务所办公室数量有所增加。2022年上海拥有四大会计师事务所办公室11家，排名第5，比2020年增加了2家，超过纽约（9家）、北京（9家）等城市（图7）。

图7  2022年20个国际城市四大会计师事务所办公室数量
资料来源：四大会计师事务所官网。

三是全球领先制造企业数量有所增加。根据2021福布斯全球2000强排行榜，上海上榜制造业企业共11家，排名第4，比2020年上升3位，优于伦敦（9家）、纽约（8家）等城市（图8）。

图8  2021年20个全球领先制造企业数量
资料来源：2021年福布斯全球2000强。

3、基础设施： 上海排名第3，与2020年相比上升1位，其中，航运中心能级进一步增强，网络速度大幅度提升，通勤时间略有缩短（表5）。 

表5  与2020年相比，上海“基础设施”领域的排名变化 

一是航运中心能级进一步增强。依据《新华·波罗的海国际航运中心发展指数报告（2022）》，凭借优秀的港口条件、不断发展壮大的航运产业集群以及优质的航运服务，上海以82.79的总得分排名第3，较2020年上升1位，与新加坡（94.88）、伦敦（83.04）的差距进一步缩小（图9）。尽管上海港集装箱吞吐量连续12年全球第一，但在航运经纪、保险和法律方面与伦敦、新加坡、香港相比有较大差距。波罗的海交易所数据显示，伦敦垄断了全球约30%-40%的干散货运输订单和约50%的油运订单、约30%的全球航运保险和约90%的保赔保险。伦敦还在海事仲裁和诉讼方面具有较大优势。

图9  2022年20个国际城市国际航运中发展心指数（单位：0-100）
资料来源：新华·波罗的海国际航运中心发展指数报告（2022）。

二是网络速度大幅度提升。上海以每秒87.76百万比特（Mbps）的网络速度排名第2，较2020年上升6位，高于多伦多（74.15Mbps）、悉尼（72.56Mbps）和新加坡（64.53Mbps）等城市（图10）。这与近年来上海在信息基础设施建设方面取得的显著成就息息相关。

图10  2021年20个国际城市网络速度（单位: Mbps）
资料来源：Speed Test，移动网络速度。

三是通勤时间略有缩短。上海通勤时间（其数值越高，表明通勤越不顺畅。）为47.09分钟，比2020年的47.75分钟略有缩短，表明交通状况不断改善，路网结构持续优化。 但上海通勤耗时仍然明显长于新加坡（41.21分钟）、东京（42.19分钟）、香港（42.54分钟）、纽约（42.77分钟）、伦敦（43.78分钟）等城市（图11）。主要原因是，在实施长三角一体化以及五大新城建设过程中，交通设施、产业配套相对滞后，导致通勤耗时增加。

图11  2021年20个国际城市通勤时间（单位：分钟） 资料来源： Numbeo 

四是道路拥堵状况依然严峻。上海道路拥堵率（其数值越高，表明交通状况越差）为29%，拥堵情况明显好于东京（43%）、巴黎（36%）、纽约（35%）、香港（34%）、伦敦（33%）等城市，但比悉尼（28%）、多伦多（24%）、迪拜（20%）等城市严重（图12），主要问题在于道路网密度偏低、公交分担率有待提升。 

图12  2021年20个国际城市拥堵率（单位：%）
资料来源：TomTom Traffic Index 2021.

4、政府服务： 上海排名第11，公司所得税吸引力表现较好，但电子政务水平和政府效率亟须大幅度提升（表6）。

表6  上海“政府服务”领域的排名

一是公司所得税吸引力较强。根据日本森纪念财团发布的《2021全球城市实力指数》报告，上海公司所得税吸引力指数为26.6，排名第6，前五位分别为迪拜（100）、香港（51.6）、新加坡（50.1）、伦敦（44.2）和莫斯科（41.3）（图13）。相比之下，上海在减少税种、降低税率方面还有较大改善空间。例如，迪拜只对外资银行和石油企业征收企业所得税；新加坡自贸区内企业所得税税率仅为5%-10%。

图13  2021年20个国际城市公司所得税吸引力指数（单位：0-1）
资料来源：日本森纪念财团, 2021全球城市实力指数, 2021。

二是电子政务仍有改进空间。根据《2022联合国电子政务调查报告》，在全球193个城市中，上海电子政务在线服务指数（LOSI）排名第11。优于东京（第12）、悉尼（第18）等城市，但与纽约（第3）、新加坡（第9）仍有差距（图14）。具体看，上海在“服务提供”、“技术”和“内容提供”维度表现良好，但是“组织架构”和“参与互动”维度有待进一步改善。

图14  2022年20个国际城市电子政务发展指数（单位：0-1）
资料来源：2022联合国电子政务调查报告，少数城市数据依据专家评估得出。

三是政府服务效率表现欠佳。根据世界银行发布的《2021年全球治理指数》，上海在20个样本城市中排名第15，好于莫斯科（54.81）、墨西哥城（46.15）和圣保罗（36.54），但是与新加坡（100）、香港（95.19）等城市相比还存在较大差距(图15)。原因在于，公共服务供给质量、政府工作人员素质、政策制定及执行质量等方面还有待提升。

图15  2022年20个国际城市政府效率指数（单位：0-100）
资料来源：世界银行. 2021年全球治理指数, 2021。

5、要素供给： 上海排名第9，与2020年持平，股票市值和城市创新指数稳步提升，但QS1000大学数量有所减少,货币自由度有所下降（表7）。

表7 与2020年相比，上海“要素供给”领域的排名变化

一是股票市场规模持续增加。根据世界交易所联合会的年度统计报告，2021年底上海股市市值为81550亿美元，位居第2，较2020年上升2位，高于巴黎（73340亿美元）、东京（65440亿美元）和香港（54340亿美元）等城市（图16）。近年来，上海金融市场“互联互通”取得新突破，“沪港通”“债券通”“沪伦通”等平稳运行，金融中心与科创中心联动效应日益增强，科创板改革“试验田”作用充分发挥，上海国际金融中心建设取得重大进展。

图16  2021年20个城市股市市值（单位：十亿美元）
资料来源：根据世界交易所联合会统计数据整理。

二是城市创新能力持续提升。根据2021年2Thinknow发布的城市创新指数排名，上海以51分与伦敦、巴黎并列第6，较2020年提升1位。但与东京（56分）、纽约（54分）、新加坡（53分）等城市相比还有一定差距（图17），主要原因在于，科技网络协作度上有待提升。根据世界知识产权组织发布的《2022年全球创新指数》科技集群专题报告，上海-苏州科技集群的PCT申请量为22869件，与东京-横滨科技集群的122526件相比差距甚远。

图17  2021年20个国际城市创新指数（单位：0-100）
资料来源：2Thinknow. 城市创新指数, 2021。

三是劳动力成本相对平稳。2021年上海劳动力成本约13.17美元/小时，排名第5，低于纽约（38.84美元/小时）、新加坡（31.17美元/小时）、伦敦（30.25美元/小时）等城市，但是高于深圳（10.68美元/小时）、圣保罗（3.96美元/小时）等城市（图18）。

图18  2020年20个国际城市劳动力成本（单位：美元/小时）
资料来源：根据各城市官方网站统计数据整理。

四是人才国际竞争力保持稳定。根据欧洲工商管理学院发布的《2021年全球人才竞争力指数》排名，上海在20个样本城市中位列第16，与2020年持平，好于深圳（42.1）、莫斯科（41.5）、墨西哥城（33.2）和圣保罗（33.0），但与新加坡（67.2）、伦敦（65.5）、纽约（61.0）等城市差距显著（图19）。主要原因在于上海在外籍人口占比、高等教育人口比例等方面优势不明显。

图19  2021年20个国际城市全球人才竞争力指数（单位：0-100）
资料来源：欧洲工商管理学院发布的《2021年全球人才竞争力指数》。

五是高品质办公空间的供给仍需加强。2021年，上海甲级写字楼办公空间存量1423万平方米，排名第8，与2020年持平，优于北京（1221万平方米）、深圳（975万平方米）、香港（810万平方米）、悉尼（508万平方米）等城市。但是与纽约（4831万平方米）相比差距较大（图20）。相对于纽约和东京789平方公里和2188平方公里的市域面积，上海的优质办公空间供给还有很大提升空间。

图20  2021年20个国际城市甲级写字楼办公空间存量（单位：千平方米）
资料来源：根据莱坊JLL及Cushman&wakefield报告数据整理。

六是世界一流大学数量略有减少。根据QS2022世界大学排名，上海世界一流大学数量由8所下降为7所，排名第8（图21），与2020年相比排名下降1位。原因在于，上海外国语大学排名从2020年的1000名以内下滑至1000名之后。

图21  2022年20个国际城市QS排名TOP1000大学数量（单位：个）
资料来源：根据2022年QS世界大学排名数据整理。

七是货币流通便利度有所下降。根据《华尔街日报》和美国传统基金会发布的2021年全球“经济自由指数”，人民币自由度得分为48分，排名第18（图22），与2020年相比下降1位。原因在于，上海跨境资本流动等方面的阻力仍较大，并且交易账户开放、金融风险把控等方面的政策体系仍待完善。

图22  2021年20个国际城市货币自由度（单位：0-100）
资料来源：《华尔街日报》和美国传统基金会. 2021年全球经济自由指数, 2021。

6、宜居环境：上海排名第11，与2020年相比提升2位，其中，绿色空间面积占比大幅跃升，中小学学校数量略有增加（表8）。

表8  与2020年相比，上海“宜居环境”领域的排名变化

一是绿色空间面积占比明显提升。根据《世界城市文化论坛》报告，上海的绿色空间面积占比约为37%，排名第7，较2020年上升5位，超过洛杉矶（35%）、伦敦（33%）和纽约（27%）等城市（图23）。究其原因，近年来上海明确了市、区和社区的三级绿道布局框架，明确绿道建设的整体布局、技术规范和推进计划，不断完善“多层次、成网络、功能复合”的绿道体系，促使绿色空间逐步拓展。

图23  2021年国际城市绿色空间面积占比（单位：%）
资料来源：世界城市文化论坛报告、Urban Mobility Index。

二是中小学学校数量略有增加。2021年上海中小学学校数量为1800个，位居第2，较2020年上升1位，仅次于东京（2673个），但远超深圳（818个）、巴黎（814个）、新加坡（337个）等城市（图24）。主要原因在于，上海加快推进五大新城建设，为了适应流动人口不断增加的趋势，逐步加大教育投入和学校建设力度。

图24  2021年国际城市中小学学校数量排名（单位：个）
资料来源：各大城市统计网站。

三是犯罪率处于较低水平。2021年上海犯罪指数（其数值越高，表明犯罪率越高。）为22.56，排名第3（图25）。上海犯罪率较低的主要原因在于，高度重视城市的平安建设，不断完善社会治安防控体系，预防和减少犯罪，并通过社区民警、社工、心理志愿者等，逐步构筑预防犯罪工作体系，从源头降低发案率。

图25  2021年国际城市犯罪指数（单位：数值）
资料来源：Numbo，Crime Index by City 2022.

四是医疗卫生资源供给亟须增加。上海医疗卫生指数为61.6，排名第18，仅好于洛杉矶（61.4）和圣保罗（58.5）（图26），医疗卫生资源供给不足的问题尚未改善，一方面上海医疗资源总量不足，主要以公立医疗机构为主导，社会化医疗资源供给不足，个性化医疗较为欠缺，供需不匹配的矛盾日益凸显。另一方面，医疗资源布局不够合理，城乡医疗资源布局还不够均衡，郊区医疗资源总量和人均占有量仍然偏低，医疗资源布局有待继续向郊区加强和倾斜。

图26  2021年国际城市医疗卫生指数（单位：1-100）
资料来源：Numbeo，Health Care Index by City 2022.

五是空气污染仍然严重。污染指数（其数值越高，表明污染越严重。）得分76.50，排名第17，仅好于圣保罗（79.64）、墨西哥城（82.27）和北京（82.59）（图27）。原因在于，一方面交通和制造业的碳排放长期居高不下，且交通部门排放占比呈上升趋势，从2008年的21.55%上升至2018年的26.18%。另一方面，长三角输入性污染带来一定影响。2021年，上海市PM2.5年均浓度为27微克/立方米，PM2.5来源解析结果显示，因地形地势原因，上海易于受到外来污染物输入和囤积，输入性污染对上海污染产生叠加效应。

图27  2021年国际城市污染指数（单位：0-100）
资料来源：Numbeo，Pollution Index by City 2022.

7、法律保障：上海排名第14，较为靠后。其中，知识产权保护排名第15、合同执行排名第13、纠纷解决排名第14，均有大幅度改进空间（表9）。

表9  2022年上海“法律保障”领域的排名 

一是知识产权保护水平亟待提升。根据世界知识产权组织（WIPO）发布的《世界知识产权指标2021》，上海知识产权保护得分为6.375，与排名靠前的纽约（8.731）、悉尼（7.502）、东京（7.46）等城市相比还存在一定差距（图28）。主要问题在于知识产权法律解释较为零散、与国际标准不同步、知识产权维权门槛高等。

图28  2021年20个国际城市的知识产权保护指数（单位：1-10）
资料来源：世界知识产权组织（WIPO）《世界知识产权指标2021》。

二是合同执行质效有待提高。根据经济学人智库发布的《2021年安全城市指数》，在合同执行质效等级方面，上海与北京、迪拜、米兰、墨西哥城、深圳一起同属第二档（75分），与第一档的纽约、芝加哥、洛杉矶、悉尼和东京等城市（100分）相比，仍有较大提高空间（图29）。主要原因在于，诉讼制度不完善，合同执行耗时长、成本高。

图29  2021年20个国际城市的合同执行得分（单位：0-100）
资料来源：经济学人智库《2021年安全城市指数》。

三是纠纷解决的公正和效率水平有待提升。从2021年世界法制指数（Rule of Law Index）排名看，上海的纠纷解决指数为0.69，排名第14，处于中等靠后位置，与排名领先的法兰克福（0.85）、香港（0.84）、巴黎（0.82）、东京（0.81）等城市相比，仍有较大的提升空间（图30）。存在的主要问题包括：纠纷调解模式较为传统，诉讼、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等相关部门之间缺乏协调配合。

图30  2021年20个国际城市的纠纷解决指数（单位：0-1）
资料来源：《2021年世界法制指数》。

进一步优化提升上海营商环境的对策建议

（一）进一步降低准入壁垒，优化外资营商环境

一是完善“一照多址”“一键勾选”制度，为外商投资企业降低制度性交易成本。二是利用服务业开放综合试点扩大准入范围，降低准入壁垒。三是畅通内外要素流动，解决外资企业在复工复产、人员出入境流动、跨境结算、数据流动等方面的困难。

（二）加大高端航运服务业的发展力度，重点提升港口支撑企业运营的软实力

一是重点完善健全航运服务产业链，促进各类航运服务产业的衔接和集聚。二是注意结合“有形市场”和“无形市场”。以交易成本为导向，注重“有形市场”和“无形市场”的协调、互补发展。三是引导行业协会增强市场的自治功能，维护公平、公正的市场竞争。

（三）打造多种交通运输方式在时间、空间上高效衔接、协同配合的一体化智慧交通系统，缩短通勤时间，缓解市内交通拥堵

 一是构建智慧型换乘接驳站，解决交通枢纽布局分散问题。二是依托大数据，加大公交专用道施划及监管力度，充分挖掘公交车高效便捷的优势。三是加大地铁设备设施智能化、集成化力度，进一步推行常旅客白名单制度，扩大“信用安检”和“安检便捷通道”。四是加大五大新城产业导入、生活设施配套力度，从源头上减少通勤需求；倡导弹性工作制，平衡高峰时段的出行需求。

（四）顺应产业发展新趋势，增强政府服务的集成性和协同性

一是深化政务流程再造，完善跨部门协作机制，打造若干重点产业领域套餐式服务工具包。二是增加知识产权、税务、开办企业等综合型业务处理窗口，提高企业办事便利度。三是深化长三角区域“一网通办”“跨省通办”，推进政务数据共享互认，推动公共数据安全有序开放共享。

（五）加强市民“电子问政”力度，促进“一网通办”建设迈入新阶段

一是推动“一网通办”转向行政权力事项和公共服务事项并重，拓宽市民服务广度。二是加强办结时限等项目的标准化，规范业务办理流程中的内容表述，提升市民服务便利度。三是优化系统软硬件架构，提升“一网通办”系统和自助服务终端设备瞬时响应能力，建立健全基础数据差错发现、报告、纠错运行机制。

（六）充分利用自贸区的货币流通新规，提升货币流通自由度

一是以临港新片区重点项目为试点，放宽资本管制，落实构建资本项目下的资金自由流通体系及各环节规则制度。二是以数字货币的国际化为切入点探索人民币“可自由使用”的路径。

（七）坚决查处侵犯商业秘密违法行为，强化知识产权保护力度

一是查处侵犯商业秘密违法行为，严惩商标侵权行为。二是制定知识产权纠纷快速处理规范，缩短纠纷解决时间。三是强化知识产权审查业务合作，引导创新主体更好利用国际知识产权服务体系。

（八）完善诉讼制度与诉讼程序，降低合同执行的时间成本和资金成本

一是科学设定诉讼费用标准，精细审判管理流程。二是严格限制延期开庭审理的事由，提升司法程序质量。三是增加投入，以数字技术为审判增效，形成线上线下融合衔接，全流程网上办案系统全面覆盖的数字诉讼新模式。

（九）构建多元化国际商事纠纷解决机制，拓宽和丰富法律保障渠道

一是引导当事人先行选择非诉讼途径解决纠纷，降低纠纷解决成本。二是综合运用社交网络、视频会议和网站平台等技术协助解决纠纷。三是深化国际合作，建立国际性多元化纠纷解决合作圈。 

（作者盛维系上海发展战略研究所副研究员，张亚军、崔园园、戴跃华、刘梓宇系上海发展战略研究所助理研究员）