债务危机迫英美城市破产

作者：冀思宇 陈静 叶晴朗 刘圆圆 邵镕

英国绿林好汉罗宾汉可能想不到，他的地盘诺丁汉，当地时间2023年11月29日宣布事实性破产。

作为英国重要的工业城市、仅次于伦敦的第二大贸易集散地，诺丁汉在2019年曾位列全球城市500强榜单第108名。

诺丁汉的破产只是英国“城市破产风暴”中的一个案例，自2020年以来，英国已有8座地方城市政府宣布实质破产。

上一个宣布破产的城市是伯明翰。2023年9月5日，伯明翰市政委员会官网发布“第114条款通知”，根据英国《地方政府法案》，发出该条款意味着地方政府无法平衡财务收支，将实施一系列紧急措施。也就是说，英国第二大城市伯明翰也实质性破产了。

伯明翰是英国主要制造业中心之一，该市拥有120万人口，路虎、捷豹、劳斯莱斯等许多知名汽车品牌的总部都设在这里。根据英国国家统计局数据，2021年伯明翰地区生产总值达319亿英镑，在英国仅次于伦敦；实际经济增速在英国11个核心城市中排名第七。此外，当地多所大学在全球享有较高声誉。

除了伯明翰和诺丁汉，由英国47个地方政府组成的“市政当局特别利益小组”SIGOMA（Special Interest Group of Municipal Authorities）警告，英国将有超26个地方市政委员会在未来两年内面临事实性破产风险。

诺丁汉、伯明翰的坠落震惊世界，一时间疑问四起：“什么是城市破产？”“破产的怎么偏偏是大城市伯明翰、诺丁汉？”“破产后的城市，该怎么办？”

城市，也会破产？！

“破产”（Bankruptcy）一词源自意大利文banca rotta，意为“崩坏的银行”。此名称可追溯到热那亚共和国时代，当时若有钱币兑换店资不抵债，其柜位就会被砸破，但亦有历史专家认为此仅为比喻而已。

不同国家的破产法律有很大差异，普适意义上的“破产”是一种“宣告债务人无力偿付债务及其后的一系列还款予债权人的法律程序”，通常分为“破产清算”和“债务重组”两种方式。“城市破产”可以宽泛地解释为“城市出现债务危机、无法偿还负债时的自我保护手段”。

比如，美国底特律市素有“世界汽车之都”的美誉，却于2013年7月18日正式申请破产。同年12月4日，美国联邦法院裁决同意其破产申请。底特律债务规模高达185亿美元，成为美国历史上最大的地方政府破产事件。

对于底特律的破产危机，美国白宫发言人在2013年7月22日表明了不援助立场:“碰到破产问题应由地方领导人和债权人解决，我们将以伙伴身份努力帮助这个城市。”

美国在1934年5月制定颁布了地方政府破产法，建立地方政府破产制度。其核心原则是在确保公共服务的基础上对政府债务进行重组，即地方政府与所有债权人通过法定程序进行集体协商，达成新的债务清偿协议。联邦和州政府出于保护地方自治、防止财政风险扩散和防范道德风险等考虑，一直拒绝对地方政府进行财政救助。这一做法有利于遏制地方政府放弃依赖上级政府买单的幻想，减少上下级政府间不必要的博弈行为。

英国伯明翰政府破产，“同工同酬债务”是直接导火索。2012年，伯明翰地方政府雇佣的170余名员工状告政府没有做到同岗位男女员工薪资福利相同，英国最高法院裁定伯明翰政府需向其赔偿。伯明翰市政委员会的官方通告特别提及，工党理事会需要承担支付的同工同酬索赔潜在负债在6.5亿到7.6亿之间（折合人民币约58亿至68亿元），而理事会没有足够的资源来支付这项支出。

“同工同酬债务”并非伯明翰走向破产的全部原因。伦敦政治经济学院的地方政府专家称，伯明翰已经“断断续续”面临财务困难超过10年。在过去的几年里，伯明翰市政府有数次高额财务支出，也陷入过收支危机。

参照多个城市的破产经历，由于地方政府难以行使公共服务职能，当地居民生活可能面临新困难，这引发了伯明翰居民的担忧。

2008年意大利欧债危机之下，拿玻里和西西里岛帕勒莫等多个城市陷入破产危机。当地政府设法削减开支，教育资金不足，学校无法在秋季正常开学，不少旅游胜地的街道上堆满垃圾，臭气熏天。

2020年5月19日，美国阿拉巴马州费尔菲尔德市申请破产，当地交通部门停止了公交车服务，该市因未付款而面临供水服务中断，警察部队由县政府接管。美国加利福尼亚州瓦列霍市宣布破产后，关闭了当地8个消防站中的3个，只保留消防站42%的员工......

和美国政府做法相同，英国政府并不打算提供援助。英国首相苏纳克的官方发言人表示：“伯明翰地方政府是本次事件的主要负责人，由他们自己管理自己的预算”。

在宣告破产的两天后，伯明翰市政委员会公开致歉，表示会将履行现有的合同承诺。并提及“财务恢复计划”，声称本次破产后带来的财政支出调整意味着“在中期恢复良好的财务状况”。

不过，截至发稿日，伯明翰市政府并未给出财务重整计划的详细内容、具体进度，也未提及重新承担同工同酬债务的支付手段。伯明翰民众不知道以后垃圾桶还有没有人收、个人税收如何变化、还有哪些政府服务将被暂停。伯明翰地方政府未来的财政能否恢复正常、如何恢复正常，仍是未知数。

世界范围内的城市破产与解决方案

在有关“破产”的案例中，绝大多数指“企业破产”或“个人破产”，“城市（市政）破产”并不常见。以美国为例，据ICMA（国际资本市场协会）估算，自建国以来美国申请破产保护的市政破产案不足1000宗。在这些市政破产案中，包括波多黎各、底特律和加利福尼亚州橘郡（奥兰治）等。

在新冠疫情冲击下，一些原本陷入财政困难的城市掀起过一小波“破产申请潮”，也有一些知名城市处在经济崩溃边缘。2020年5月19日，美国阿拉巴马州费尔菲尔德市宣告破产。破产申请书显示，该市有 200 至 999 个债权人，负债额在 100 万至 1000 万美元之间。2022年11月10日，宾夕法尼亚州切斯特市申请破产。该市贫困率高达30.4%，2023年将面临4650万美元的财政赤字，而其当年预算只有5500万美元。

事实上，“城市破产”一词没有听起来那样恐怖。按照西方国家的理念，破产并不是意味着关门大吉，而是一种保护方式。地方政府一旦进入破产状态，就可以更加有序地偿还债务，与索赔人达成和解后，部分债务甚至可以被豁免。但政府必须压缩一切非必要开支，尽量优先保障债权人的债务偿还。城市债券的投资者成为首要受害者。

破产后政府职能并未完全丧失，政府通过压缩公共服务支出削减预算，同时也可能通过提高议会税来适当增加政府收入，使当地经济重回正轨。

对于那些过度依赖一种产业导致破产的城市来说，比如曾经的“汽车城”美国底特律市、煤矿产业一度辉煌的日本夕张市等，破产清算能够改变原来的产业基础，重新调整城市发展模式，规避单一产业风险。

伯明翰114条发出后，市政委员会称，除保护弱势群体和法定服务外，该市将暂停所有非必要支出，道路、公园、图书馆以及相关的文化项目都可能受到影响，当地居民将会面对公园及图书馆关闭、垃圾收集频率减少的问题。