法治的细节︱这不是普通的暴力执法

近日，一段交警持警棍击倒路过电动车驾驶员的视频在网上广泛流传。

据涉事交警所在的交通警察支部事后发出的情况通报称，视频发生的背景是某市交通警察支部正在该市某镇开展交通违法整治，而一名驾驶无号牌二轮电动车的男子欲驾车逃避检查，警务人员为拦截该男子遂使用了警棍。使用警棍的拦截行为造成二轮车失控，男子也倒地受伤。

在情况通报中，交通警察支队也说明，该男子受伤后，执勤人员已拨打120将其送至医院检查，涉事的警务人员也已被停职，之后则将根据调查结果依法依纪予以严肃处理。

但只要看过视频就会发现，涉事交警在拦截逃避检查的驾驶员时，绝非像通报中写的那样云淡风轻，交警在看到对面驶来的速度并不很快的二轮电动车时，掏出随身佩戴的警棍，大力向驾驶员和车身挥去，而遭到击打的驾驶员迅即从失控的车上摔下，抱着被警棍砸中的腿倒地呻吟。

一、制止违法就能用极端手段吗？

看到这一段视频时，一位非法律专业的朋友问我，这就是暴力执法吧？可在我看来，这已经不是普通的暴力执法，而是构成滥用职权甚至是故意伤害的犯罪行为。

这位朋友追问道：情况通报称驾驶员有错在先，是他为逃避检查而拒绝停车并强行驶离；交警执法的手段虽然有点简单粗暴，但当事人的过错是不是可以为交警豁免或是减轻法律责任？

换句话说，在面对当事人的违法行为时，公权机关工作人员的执法手段是不是就不设边界了呢？

如果放在前法治时代，这个结论或许会成立；但经历了法治观念的基本洗礼，依法行政已成为现代行政执法的铁律。所谓依法不仅指行政机关执法有据，同样是指手段合法有度。而手段合法有度又不仅涉及不能用过度手段去达成行政目的，不能造成当事人权利不合比例的过度损害，其基本底线还在于，执法人员所选择的手段必须是在法律所允许的范围内，而绝对不能使用一个几乎不需要借助专业知识就可被判断为违法的行为手段去追求执法目标。

本案中，交警拦截欲逃避检查的当事人，既可视为是行政处罚的调查阶段，也可作为制止违法、避免危险发生的强制措施行为。但无论是处罚的调查还是强制措施的实施，法律都已明确规定行政机关工作人员的行为方式和程序步骤。例如，《行政强制法》就规定，“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”，为避免行政机关工作人员因为手握权力就肆意妄为，法律严禁其随意逾越法律所明确规定的行为手段。这同样是“对公权而言，法无明文授权即禁止”的意涵之一。

可能又会有人问：如果情况紧急，是不是执法人员就可以突破法律所规定的既定行为和程序规范呢？这个设想看起来似乎成立，但如果将其一般化和普遍化仍旧又会引发极大危险。

首先，何谓“情况紧急”本身就是个不确定概念，需要法律予以澄清和明确，并不能交由执法人员根据自己的主观感受裁断，否则这个理由就可能成为执法人员豁免所有法律义务的借口。也因此，对何为“情况紧急”，具体的法规范或其实施细则一般都会予以明示。

比如，《行政强制法》规定情况紧急时，行政执法人员可以不经机关负责人批准而当场对当事人实施即时强制，但此处的“情况紧急”，必须是当事人的行为有明确的、紧迫的伤害他人甚至自己人身权和财产权的危险，行政机关采取即时强制的目的也在于制止其违法行为或是避免可能的危害发生。

再比如，警察追捕逃犯通常会被我们作为最紧急的情况，但《警察法》也明确规定，唯有遇见“拒捕、暴乱、越狱、抢夺强制或者其他暴力行为时”，人民警察才可以依照国家有关规定使用武器警械。

其次，在现代法治下，即使是再紧急的情况，程序约束和权利保障都仍旧是法律的基本要求而不能被随意放弃，其目的就是为了避免执法机关借“情况紧急”而摆脱法治约束。

例如，《行政强制法》虽然允许情况紧急时，执法人员可以不经行政机关负责人批准就对当事人采取即时强制，但为避免这种例外彻底脱逸出法治约束的框架，《行政强制法》还明确规定，“需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除强制”。

具体至本案，交警进行交通违法的集中整治在于维护当地的交通秩序，避免无牌号的电动车随意行驶可能引发的交通危险。但《道路交通安全法》对未悬挂机动车号牌就上路行驶的机动车主所规定的惩戒，也只是“扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续”，并处以“警告或者二十元以上二百元以下罚款”。

这种惩罚的设定其实说明，依照其社会危害程度，无号牌驾驶电动车行为只是需要警告和罚款的行政违法，并非可与《刑法》所规定的“追逐竞驶、醉酒驾驶、严重超员、超载驾驶”等构成危险驾驶犯罪的行为相类比的犯罪行为。既然社会危害性不大，交警无论如何也不能以可能严重伤及驾驶员身体甚至生命的行为对该违法行为予以制止，这也是法律所要求的最简单的法益权衡。

翻找涉及交通执法的规范会发现，在2008年颁布的《交通警察道路执勤执法工作规范》第73条已经规定，“遇有机动车驾驶人拒绝停车的，不得站在车辆前面强行拦截，或者脚踏车辆踏板，将头、手臂等伸进车辆驾驶室或者攀扒车辆，强行责令机动车驾驶人停车”。既然“脚踏车辆踏板，将头、手臂等伸进车辆驾驶室或者攀扒车辆，强行责令机动车驾驶人停车”都不被法律所允许，举轻以明重，以警棍击打驾驶员迫使其停车的行为更是为法律所绝对禁止。

二、交警的行为已涉嫌滥用职权罪和故意伤害罪

尽管情况通报称，被打伤的机动车驾驶员是为了逃避检查，但从视频来看，其驾车经过时并未出现任何可能会伤及自身或他人的危险驾驶或竞驶行为，更未涉及严重的暴力犯罪。交警在视频中可从容不迫地取出警棍，并准确有力地击打其腿部，也从侧面说明，当时也并未出现需要交警采取如此暴虐的行为制止其逃避检查的急迫危险和必要。

网友在看完视频后纷纷评论警察太暴力，而驾驶员受伤倒地呻吟的画面同样让网友感同身受。交警如此行为，早已不是简单的暴力执法，无论是从其主观意图还是客观行为后果看，都已经涉嫌犯罪。

从行为构成来看，该交警的行为涉嫌构成了滥用职权罪。《刑法》规定的滥用职权罪，是国家机关工作人员故意逾越职权，不按或违反法律决定，致使国家机关的具体工作遭到破坏，并给国家、集体和人民利益造成严重损害的行为。本案中，交警使用法律所禁止的违法手段去达成所谓的“执法目标”当然属于明显逾越职权，其暴力执法行为不仅对当事人的身体造成严重的伤害，涉案视频在网上广泛传播后同样引发恶劣的社会影响，这些都符合滥用职权罪的构成要件。

又从主观认识看，任何一个具有一般常识的成年人都能够意识到，用器械击打一个正在行驶的电动车及其驾驶员，极大可能会导致电动车彻底失控进而造成严重的人身伤害甚至死亡。也因此，该交警的行为同样涉嫌故意伤害罪。如果伤情鉴定为轻伤以上的伤害后果，则可能构成滥用职权罪和故意伤害罪的想象竞合，并应择一重罪追究其刑事责任。在咨询刑法老师后，他指出从交警的主观故意来看，类似行为甚至有致人重伤死亡的高度危险性，故可能也会涉嫌故意重伤的未遂。

三、警察和普通公众的平等保护

反复观看这段交警用警棍袭击当事人的视频，总会让人联想到近年来无论是刑法还是治安管理处罚中，都在不断加重的对袭警行为和妨害警察执行公务行为的处罚。

2021年《刑法修正案（十一）》将袭警罪规定为独立罪名。以暴力方式袭击正在依法执行职务的人民警察，相比妨害其他国家机关执行公务，会被施予更严厉的刑罚。《治安管理处罚法》第50条第2款同样将“阻碍人民警察依法执行职务的”作为妨害公务行为的从重处罚情节。

《刑法》和《治安管理处罚法》将袭警或是妨害警察执行公务作为从重处罚的原因在于，警察职责多与公共安全相关，因此与其他职权行使相比，在危害防止的不可延迟性和使用强制力的必要性上会有所区别，妨害警察执行公务对法益侵犯的程度明显高于其他公务，人身危险性和主观恶性也更大。

为对警察执行公务予以特别保护，很多地方司法机关甚至会通过指导意见扩大所谓“暴力袭击”的范围。例如，2022年浙江省公检法《办理袭警犯罪案件的指导意见》就认为“撕咬、拳击、肘击、踢踹、掌掴、掐颈、抱摔、拖拽、冲撞等能够危及人身安全的肢体动作的”均属于暴力袭击，这个规定已突破2020年《最高人民法院 最高人民检察 公安部关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》中“实施撕咬、踢打、抱摔、投掷等，对民警人身进行攻击的，属于暴力袭击正在依法执行职务的人民警察”的规定，将“掌掴”也列入袭警的范围之内。今年的《治安管理处罚法》修订草案中，同样将“侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式”都列入阻碍人民警察依法执行职务的行为。虽然“侮辱、谩骂”是否属于妨害警察执行公务和“掌掴”是否就属于袭警一样都引发重大争议，但这些规定都至少都体现了一种趋向，即法律对于警察履行职务会给予特别保护。

法律对警察给予特别保护有其合理理由，但法律上的特别保护又必须符合平等原则，即对警察的保护并不能逾越一般民众，否则就相当于将本来手握强制性权力的警察反而视为弱势群体而给予了特别的优待。

试想本案是如果那个驾驶员在交警骑摩托经过时，用器械击打其车辆或是身体，这个案件毫无疑问会被认为是袭警犯罪。根据刑法规定，有袭警行为的，就会被判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，情节严重的，甚至会被判处三年以上七年以下有期徒刑，而且此类犯罪还不能适用缓刑。那么鉴于平等保护的原则，有同样行为的交警就不能只是对其予以停职和纪律处分，而应交由刑事司法机关追究其刑事责任，由此，才能平复很多公众在传看该视频后对警察暴力执法的愤懑，也才能排除公众对于警察滥用职权甚至故意伤害他人都可被轻纵的质疑。

写下这篇文章的上午，我去参加一个“如何在法治基础上促进市场经济发展”的论坛，论坛的主办方设想通过经济学家和法学家的对话，来为低迷的经济增长寻找出口。在论坛上，无论是法学家还是经济学家都出奇地一致地指出：法治更重要的功能是，防止那些社会秩序的维护者因为手握权力而异化为社会秩序的破坏力量。

相比要求公众普遍守法，法治更重要的使命在于对公权力予以限制，尤其使那些有权者不至恣意妄为。而本案中交警用警棍击打电动车驾驶员，无疑是公职人员手握权力恣意妄为的一例典型。也因此，严格追究这些失职者的法律责任，而不是在舆情褪去后任由他们继续扮演执法者的角色——这既是对受伤者和围观群众的交代，也是同样约束有权者的法治的基本要求。

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赵宏，系中国政法大学教授。法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。