马上评｜1个正式工背后1.8个临时工，困局怎么破？

《半月谈》近日的一篇报道，披露了一个西南小县面临“穷财政富养人”的基层治理困境。该县政府部门临聘人员总数近2.9万人，是正式在职人数的1.8倍。这给该县带来了不堪重负的财政压力，全县预算收入基本用于人员工资，“吃饭财政”的问题十分突出。

虽然全国各地的具体情况不同，但是从常理推测，该县反映出的问题可能并非孤例，而是具有一定的典型性、普遍性和长期性。必须下定决心、使大力气，真正破解临时人员不临时的问题。

临聘人员长期化的生成逻辑

当前，我国党政机关、群团组织和企事业单位坚持刚性编制约束，强调财政供养人员编制“只减不增”的总基调。总体来说，正式编制得到了较好控制，但是编外人员的规模扩张愈演愈烈。近些年来，不少地区出现辅警、协警、城管执法等方面的问题，同临聘人员管理不到位有很大关系。

临聘人员的长期化和规模化，既使地方财政负担加重，也导致本应用于民生事业的财政资金挪作他用。一些地方看似政府在编人员规模不大，但是加上临聘人员，则使政府规模“浮肿”。这会导致“官民比”过大，甚至诱发基层干部与民争利的风险。

从基层政府的角度来看，临聘人员数量居高不下，他们也有难言之隐。之所以超额聘用临时人员，同自上而下的政策任务越来越多有关。

面对沉重的基层负担，基层政府无法通过正式编制来解决问题，不得不通过大量临聘人员来执行政策、承担任务和化解难题。政策任务不断增长并下压到基层，基层则通过临聘人员承接这些任务。这使临聘人员有增无减的问题陷入恶性循环，始终无法走出“膨胀—压减—膨胀”的“黄宗羲定律”。

目前各级政府对正式编制的管理十分严格，基层部门很难突破刚性约束。但是，在编外人员的聘用和管理方面则较弱，使临聘人员管理几乎陷入失控状态。

而且，编外临聘人员的聘用渠道与管理方式五花八门，聘用过程不透明、数据和信息不公开，也使相关监督跟不上。比如，一些政府部门通过劳务派遣、办公经费列支或企业代管等方式规避制度规范，不少编外人员管理制度形同虚设，有的还存在选亲任友和任人唯亲的现象，也使临聘人员规模越来越大。

此外，还存在同工不同酬现象，内外有别也不利于调动临聘人员的工作积极性，甚至可能影响基层工作成效和政府形象。

治理要人、财、事、数多管齐下

行政组织有天然的规模扩张倾向，一旦缺少有效的制约和监督，就可能导致机构臃肿和人浮于事。因此，只有从临聘人员滋生的根源出发，才能对症下药，治标治本，让政府真正“瘦身”。

临聘人员过多的问题表现在人的问题，但是背后则是财的问题与事的问题。所以，要人、财、事、数多管齐下，标本兼治基层临聘人员问题。只有实现人、财、事的联动推进，才能真正解决临聘人员过多的问题。

当前基层自主性较弱，基层干部基本沦为上级政府的办事员。大量事务性工作任务自上而下地层层压下来，在基层形成沉重的政策负担。事多人少是基层常态，而为了解决人与事的矛盾，基层政府不得不对内挖潜和对外扩张。

一方面，是基层干部“五加二，白加黑”的加班加点；另一方面，基层组织则向外聘用临时人员分担任务。如果不能强化基层组织的自主性，那么各级政府伸向基层的“任务之手”，就可能带来临聘人员的只增不减。

基层组织能够聘用临时人员，同其可以“财出多门”地发放工资也有关系。财政纪律得不到有效执行，基层政府可以巧立名目来雇用临时人员，为临聘人员数量膨胀大开方便之门。只有强化基层财政纪律，斩断财政供养临聘人员的“财路”，才能避免临聘人员过多的问题。

当然，治理的前提是掌握真实的情况和数据。从当前临聘人员的规模和结构来看，缺乏可靠有效和及时更新的底数，对其监督也无从谈起。

因此，或许可以将临聘人员纳入政府人力资源管理体系，对其进入、考核和退出等方面加强统一管理，并通过数据共享和信息公开来为强化监督创造条件。（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）