农村土地产权改革，要赋予农民完整的土地物权

党的十八大以来，农村土地产权改革稳步推进，从“三权分置”到“农村土地制度三项改革试点”，在取得一定成效的同时，也暴露出诸多问题。笔者认为，新时代的农地改革，应当按照党的十九大精神，全面深化农村土地产权制度改革，在保持集体所有权不变的前提下，赋予农民完整的土地物权，真正实现地权平等，建成城乡统一的建设用地市场，充分提高土地利用效率，最大程度激发发展动力。

全面深化农地产权改革非常紧迫和必要

一是城乡土地市场分割已成为阻碍发展的主要障碍。

劳动要素已初步形成城乡统一的市场，但是土地市场依然呈现城乡分割的局面。由于农村土地产权不明，有不值钱、僵尸资产的性质，而城市土地和住宅拥有产权且价格不菲，从而，社会资金和信贷资金要素不愿流向农村。因此，资金本就短缺的农村，资金向城市外流，农村发展资金日益枯竭。于是，由于土地产权的差异性安排，土地要素和资金要素，在城乡间造成了一个被阻隔的市场。

如果各种要素价格不是竞争形成的，也不具合理性，那么就不能调节劳动力、土地、资金（用途管制和规划管理基础上）等要素和人口。因此，要素无法在城市与乡村、农业与工业服务业之间的双向流动中，实现土地优化配置，从而导致农业劳动力就业率占比畸高（为27.7%）、劳动生产率极低。据周天勇、王元地在《中国：增长放缓之谜》一书中的计算，2016年，农业劳动生产率只有2.97万元∕人，非农业的劳动生产率则为12.13万元，非农业劳动生产率与农业劳动生产率之比为4.08∶1。

二是农村土地流转难，导致“三农”融资成为“老大难”。

由于农地不能较为顺利地流转，不能以较低成本进行稳定的流转，就无法实现农业的规模经营，无法提高农业劳动生产率。尽管中央提出承包地可以抵押贷款，但是，具体如何落实，银行是否予以认可，都是一个未知数。更何况，与第二和第三产业安全和稳定的产权相比，金融机构不认为农村土地产权稳定，不认为农村土地能够进行市场交易而值钱，从而不敢给农户抵押贷款。这也是为何农村一二三产业无法顺畅得到信贷资金的流入。

三是产权改革滞后，导致进城农民“半城镇化”。

由于不能使农民人口通过土地的租赁、入股、交易等方式，退出劳动生产率极低的农业，因此，农民无法获得财产性收入，缺乏如日本、韩国和我国台湾地区农民以土地为本，创业办中小企业的土地资本条件，在城镇中又买不起住宅，从而缺乏融入城镇的能力。

四是一味求“稳”，让土地产权改革拖了经济增长的后腿。

能不能将城市工业、服务业和住宅建设用地价格降低到合理水平，能不能以土地竞争性供给、征收房地产税的方式，抑制住地方政府囤地、居民投资炒房、经济脱实向虚、资金大量外流、产业向外转移的势头，使国民经济稳定良性运行和增长，避免泡沫破裂和金融风险？如果农村和城镇的土地及住宅产权体制改革，没有上述功能，刻意求所谓的“稳”而不求突破，那么对提高潜在的经济增长能力，基本没有多大用处。

农村土地产权改革的步伐可以更大一些

一是“三权分置”意义重大，亟待落实。党的十九大报告强调，要完善承包地“三权”分置制度。这项意义重大的改革，亟待落实。

1、农民缺乏土地处分权。

目前赋予承包权人的权能只有“占有、使用和收益”，经营权人拥有的权利更少。但是，过去的法律已经赋予土地承包经营权人部分处分权能，如转包、互换、转让等。因此，没有处分权，也就无退出机制，土地的价值就无法显现。

2、土地产权期限短，难以形成稳定预期。

按照中央的决定，耕地的承包期，从“三十年”到“长期稳定”，再到“长久不变”，意味着农地产权的稳定。可是在实践中，农民的土地承包期限采用的是“中长期有限年期”的做法，依然规定到期再行延期30年。对于农民和相关产权人而言，这意味着预期不明确。可参考的案例是，越南2013年修订的《土地法》将农业用地的年限延长到50年。

二是“三块地”改革成效突出，但需要尽快推广，且步伐可适当扩大。2015年3月以来，在全国33个地区开展农村土地制度改革三项试点工作。试点地区改革成绩突出，已经有很多解读，自不待言。但是，据我们的调研和了解，改革的步伐可以迈得更大一些。

1、集体经营性建设用地入市，政府要收取“土地增值收益调节金”，收取比例约为成交价20%以上，不少地方高达50%。剩下的50%左右，村级组织留下两三成，农民最终获得的收益也就二成左右。而且，集体经营性建设用地的增值（如果可以界定的话），从产权归属上，当归农村集体，政府收取则于理不符。

2、集体经营性建设用地入市，主要用于工业建设，建设住宅使用则受到严格限制。然而，我国的土地利用结构不合理，工业用地所占比例在40%左右。最近10年来，每年新增供地中40%-50%的土地用于工业。这将导致住房价格居高不下，工业用地效率低下，甚至出现大量的闲置。2014年10月起，国土资源部在全国开展以清理批而未供和闲置土地为主要内容的节约集约用地专项督察，发现目前城镇工矿建设用地中，低效用地约750万亩，占全国城市建成区的11%。国土督查机构2015年发布数据称，华北五省（区、市）2009至2013年五年间，平均批而未供率为35.58%。

推进中国农村土地产权改革的思考与建议

笔者认为，农村土地产权如何改，要立足现实，尊重历史，正视未来，在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，在保持所有权不变的前提下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民完整的土地物权。

一是坚持集体所有权不变的前提下，“硬化”农民土地产权。

建议修改《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》等法律，明确农民土地承包权为一种永久性权利，并将土地承包权界定为永业权，经营权界定为租业权。永业权，指对于农民承包的土地，不改变集体所有的性质，但界定农民所承包土地具有排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权（当然，“自由的转让权”是在用途管制之下的）；租业权系由永业权派生，即通过租赁方式从农民手中获得的一定年期的土地使用、收益和处分权。拥有土地租业权的，可以用出售、转租、抵押等方式处置所占有的土地。

二是放松管制，突破农村土地产权改革“最后一公里”。

（1）农村土地产权制度改革采取开放式思路，股权应随着人员流动，实现动态管理。在法律允许的范围内，探索建立成员进入、退出机制，将成员资格的放弃与产权的有偿退出、成员资格的获取与产权的购买相结合，为农村经济发展注入活力。

（2）允许探索农村房屋和宅基地交易对象突破现行法律限制的多种方案，按区域范围逐次放开原则，探索集体经济组织之外的本县、本省、全国农民和市民的购买办法，然后抓紧推广一种或几种实践检验有效的方案。试点地区要建立相应的农村宅基地规划、审批、监管等配套改革措施，逐步建立城乡一体的房地产市场，解决城市房地产可自由交易而农村房屋不能自由交易的局面，实现“同房同权同价”。

（3）建设城乡统一的竞争性土地市场，不应寡头垄断。2018年3月，国务院办公厅印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，允许跨省域补充耕地和跨省域调剂增减挂钩节余指标。笔者建议，在此基础上，培养多元化建设用地指标市场并推动跨区交易，而因此产生的指标收入，除可部分用于农地整理、农地确权、农民集中居住外，还可使用部分，让村集体按照一定标准去购买外迁人口留在农村的土地，再无偿分给留在农村的人口。

上述措施结合起来，就可以在农地整理与宅基地复垦之间取得平衡，有效达成城镇化过程中城乡协调发展、耕地保护与城市建设并举、农业现代化与农村建设现代化协调发展的目标。

需要提醒的是，在农村土地产权改革中，要防止搞大规模的房地产开发，尤其是严格控制外资进入，防止炒作和哄抬宅基地、农民房屋、集体建设用地等的价格，防止圈地和囤地。对于投资农地而逾期不开发或开发强度不足的，应按照规定予以收回。

三是将土地发展权适度赋予农民。

在坚持耕地保护与用途管制的前提下，在法律上明确设立规划待转用农地的土地发展权，并在一定程度上赋予农民，即：从根本上改革现行征地制度，出台公共利益和非公共利益目录，非公共利益用地一概不得动用征地权；公益用地需要征地的，必须按照市价补偿给被征地农民；集体建设用地入市收益，应当主要归农民。

同时，对征地补偿收益和集体建设用地收益开征适度的累进所得税，避免部分群体一夜暴富；在城镇规划区以外，经批准占用农村集体土地的非公益性项目，允许农民退出土地并获得财产性收入；通过占补平衡指标的交易，实现边远区域与城市中心区域的级差地租平衡。

【作者系中国城市发展研究会城市研究所副所长，东北财经大学中国战略与政策研究中心（北京）副主任】