王缉慈专栏合集《园区和集群》导论：培育创新集群的政策思考

【编者的话】

2023年10月，由北京大学教授王缉慈著，澎湃研究所编的《园区和集群——创新驱动区域发展之思》一书由电子工业出版社出版发行。

随着国际地缘政治的变化，中国越来越重视对创新驱动发展战略的实施。2021年3月，澎湃新闻编辑邀请长期从事区域创新环境、产业集群和工业园区研究的王缉慈教授在“全球智库”开设专栏，以园区之思为主题，求索园区的初衷和未来。

2021年3月至2023年4月期间，王缉慈教授完成了27篇专栏文章的撰写，约20万字，这些文章不仅有对产业园区和创新集群的整体思考，也有对各类产业园区的深度调研与追踪，还为产业园的升级和创新集群的培育提供了有针对性的策略。

本书不仅适合于从事集群政策研究和实践的政商界人士阅读，还可以为应用经济、经济地理、创新管理与政策、产业和城市规划等相关领域提供参考。

今日，澎湃新闻刊出王缉慈教授为《园区和集群——创新驱动区域发展之思》一书撰写的导论，以飨读者。

区域和地方发展是关系国家兴衰的永恒主题，涉及政治、经济、社会、文化等多个方面，非常复杂。我曾经在北京大学城市与环境学院开设过一门研究生课程，从区域和地方的视角来讨论创新驱动发展的问题，带领学生们探讨相关的理论知识和实践案例。其中的一个关键问题是，如何理解从发达国家建设创新型区域的经验中提炼出来的产业集群理论及政策。

在中国，“产业集群”和“产业园区”这两个概念经常缠绕在一起。“产业集群”这个词曾经风靡一时，被视作发展经济的灵丹妙药。在很长一段时间里，国内所谓的关注产业集群，只是“打造产业链”和“打造产业集聚区”，通过招商引资和规模扩张来追求GDP、出口创汇等短期效益，甚至是在各种利益主体的博弈下发展“工业地产”“文化地产”“科技地产”，而不是技术学习、创新和创造。

促进技术创新的产业集群理论是起源于第三次工业革命时期，伴随着内生经济增长理论的发展而出现的，其有两个主要分支，即美国的波特（M. Porter）提出的基于产业特质的产业集群（Industry Cluster）和意大利的别卡提尼（G. Becattini）提出的基于地方特质的新产业区（New Industrial District）。产业集群理论认为，产业集群的利益相关者之间强有力的合作有助于提高该地的竞争力，并最终提高特定行业的经济效益。产业集群政策受到多国决策者的青睐和国际机构的倡导。

1996年至2000年期间，我与我的团队在国家自然科学基金的资助下研究了新产业区理论及其在中国的应用情况。该项目的研究成果《创新的空间——企业集群与区域发展》一书基于中国的专业化产业区与意大利式产业区的相似之处，提出了发展中小企业网络的政策建议。这项研究代表了当时中国学者的认知水平，即以为只要中小企业抱团合作，自然而然地会提高企业的技术创新能力。然而，当前全球化遭遇逆流，经济下行压力增大，中国很多所谓的产业集群面临着前所未有的严峻挑战。

在这样的情境下，学者们才越来越清晰地认识到，中国的那些以代工为主的产业集群与发达国家促进技术创新的产业集群是截然不同的。在中国普遍出现的以代工为主的产业集群也大量存在于发展中国家，在地理上相邻近的企业之间通常存在追逐低成本的恶性竞争，导致集群衰亡。实践者也逐渐感悟到，产业创新往往存在于产业集聚的区域，但产业集聚的区域不一定能培育产业创新。

为了理解创新驱动区域发展的问题，需要分辨两大类的产业集聚。在产业的价值链环节，无论是高增值的环节还是低增值的环节，都存在相关企业的空间集聚现象。例如，德国图特林根（Tuttlingen）的医疗设备产业集群和巴基斯坦锡亚尔科特（Sialkot）的医疗设备产业集群，是处在价值链的不同环节的：前者是创新型的产业集群，又称为创新集群或高端集群；后者是依赖型的产业集群，又称为生产集群或低端集群。这两类集群之间是不平等的贸易关系。

我将本书命名为《园区和集群》，就是试图辨析产业园区和产业集群，说明单纯依靠土地开发、利用初级劳动力来发展经济的道路是走不通的，只有依靠技术创新和制度创新，发展先进制造业和生产服务业，才能真正在激烈的国际竞争中取胜。 

产业园区

改革开放之初，开发区政策是中国一项重要的制度安排，即开辟新区，实施税收优惠和产权保护政策以吸引投资者。深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区和14个沿海开放城市的国家级经济技术开发区，以及国家级高新技术产业开发区的建设和发展，创造了经济奇迹并积累了改革经验。

20世纪70年代末至90年代初，乡镇企业和城市里的民营企业崛起，政府逐渐退出竞争性行业转而投资基础设施建设，形成了很多以县市为基础的产业园区。从20世纪90年代开始，一些地方政府开发的园区招引到较大的跨国公司和配套企业。当时普遍认为，建设产业园区是提升工业化、推进城市化、加快经济结构调整的战略举措。

产业园区可以分为加工型和创新型的园区，分别承载着产业价值链高端环节和低端环节的活动。中国在改革开放初期建设的经济特区是从出口加工起步的，对土地进行成片开发，为集中建厂创造条件。之后，从中央各部委到地方各级政府纷纷设立开发区，为企业提供了大量可选择的区位。地方之间的竞争十分激烈。部分地方政府的决策缺乏科学性，导致对土地经营和优惠措施的过度依赖。不少园区以投资规模和资金密度作为选择企业的主要指标，而不注重投资效果。随着土地和劳动力成本的提升，一些处在价值链低端环节的园区企业纷纷倒闭或迁移，导致园区空心化。

中国的加工型园区存在很多错综复杂的问题，例如，园区名目繁多、过分分散、开发面积大、产业缺乏特色、园区内的企业之间缺乏联系和分工、专业化服务不足等。在经济下行的压力下，很多产业园区不得不寻求转型和升级。2019年发布的《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》提出实施先进制造业集群培育行动。自2003年以来，国家先后出台了一系列规范工业地产发展的政策，使房地产驱动的区域发展模式难以为继。

创新型园区具有鲜明的促进创新的愿景。政府对创新型园区有明确的创新人才引进、创新环境营造、创新政策制定等的发展举措。这些园区肩负着聚集创新要素、培育新兴产业、推动产业转型升级、促进区域经济发展等的重要使命。

《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》将建设创新型国家作为国家重大战略目标。为了建设创新型国家，近十几年来中国越来越重视提高自主创新能力，并实施了创新驱动发展战略。一方面，传统的加工型产业园区开始转型升级；另一方面，创新型园区内的孵化器、加速器、工程技术中心等迅速发展。 

创新集群

创新（Innovation）是经济增长的引擎。不幸的是，“创新”一词在中国却往往与更新和标新立异、推陈出新的意思相混淆。应该说，当产品或服务实现了市场价值，方可以被认为是发生了创新。一个点子可能成为发明，但它在成为可以销售的新产品或新服务之前不能被称为创新。须知，创新是在社会网络中发生的，而单纯追求效率的科层管理体系和急功近利的发展诉求，都可能成为创新的障碍。

创新曾经仅被看作经济活动，然而，当前创新过程的社会性质越来越重要，这是因为孤立的创新型企业或者高度专业化的研发部门都很难迅速创新，需要与其他企业或机构建立社会联系并进行协作。创新不仅需要前沿科研成果，而且需要不同技术的重新组合。由于创新是一个社会过程，不同学科、不同产业需要密集地互动才能源源不断地产出创新的成果。

当前，合作研究或合作开发新产品除了需要正式的合同，还需要默契的技术学习和知识交流，因此需要新的区域治理手段，使各类相关行为主体之间频繁地交流和互动，并在此基础上建立起相对稳定的合作关系。他们还要密切接触目标用户，制定技术标准和规范。

“创新集群”（Innovation Cluster）和“创新型集群”（Innovative Cluster）是外来语，体现了各创新型行为主体之间的互动合作关系。创新集群可能更多地需要在集群促进机构的推动下建立，因此，创新集群又被理解为新的区域治理模式。创新集群的创新型行为主体包括同行业和相关行业的供应商、制造商、客商、服务提供商，以及政府机构和行业协会、科研机构和培训机构等。其中，集群促进机构，即促进各行为主体合作的机构，是创新集群的核心。各种正式或非正式的活动是创新集群的表征，它能够促进跨学科、跨产业的产学研合作和知识交流，使创新型行为主体在浓厚的创新氛围中发挥集体创造力。创新集群应该是针对某个产业及其相关产业而言的，如果把某某园区说成创新集群，只会使创新集群抽象化而失去它应有的意义。

增强国力是维护国家主权的根本途径，而自主创新是增强国力的基础。无论是原始创新、集成创新还是引进消化吸收再创新，都需要创新集群。因此，培育创新集群应该成为创新驱动区域发展的既定任务。

中国促进创新集群发展的努力

自2004年开始，“产业集群”一词在行业发展报告和新闻报道中的出现越来越普遍。科技部、国家发展改革委、工业和信息化部、农业农村部等国家部委以及中国纺织工业联合会等行业协会都对产业集群表示了极大的关注，并以产业集群作为政策抓手。

2007年，国家发展改革委出台的《关于促进产业集群发展的若干意见》提出：推进东部加工制造型产业集群向创新型集群发展，加快提升在全球价值链中的分工地位；加快中西部地区产业集群发展；促进老工业基地形成一批新型装备制造业集群；在具备条件的中心城市适度发展文化、创意设计等新兴集群，促进现代服务业集聚发展，着力发展高技术产业集群。

2011年，科技部火炬中心组织实施“创新型产业集群建设工程”。《创新型产业集群建设工程实施方案（试行）》明确，创新型产业集群是指围绕战略性新兴产业，通过制度建设和机制创新，以科技资源带动各种生产要素和创新资源集聚，形成以科技型中小企业、高新技术企业和创新人才为主体，以知识或技术密集型产品为主要内容，以创新组织网络、商业模式和创新文化为依托的产业集群。2013年，科技部启动创新型产业集群试点工作，到2021年已在全国布局了152个创新型产业集群。

2019年，国家发展改革委发布了《关于加快推进战略性新兴产业产业集群建设有关工作的通知》，公布了第一批66个国家级战略性新兴产业集群名单。此后，“实施国家战略性新兴产业集群工程”写入了2022年的政府工作报告。

中国将拥有一批具有国际竞争力和影响力的先进制造业集群作为建设制造强国的重要标志。党的十九大报告提出，促进中国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。党的二十大报告重申了要培育世界级先进制造业集群。中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要(2022—2035年)》也提到了培育世界级先进制造业集群。2023年5月，国务院常务会议审议通过了关于加快发展先进制造业集群的意见。

2019年，工业和信息化部启动了世界级先进制造业集群发展专项行动，引导和促进集群在市场竞争中不断提升发展质量和水平。工业和信息化部主导的先进制造业集群竞赛采用的是德国的赛马模式，即由政府给予资金和政策支持。工业和信息化部经过多轮竞赛，在全国选拔出了45个先进制造业集群。赛迪顾问发布的《世界级先进制造业集群白皮书》提出，世界级先进制造业集群是指在一定区域内，基于专业化分工和比较优势，与先进技术、工艺、先进制造领域相关的企业及关联机构共生形成的高度协同、分工明确、布局合理、技术领先、产业链完善的产业创新网络，并在总量规模、创新能力、组织架构、管理运营、品牌效应、开放程度、制度环境、市场竞争力等方面处于世界领先水平，是先进制造业集群和区域一体化的高级形态。

2022年，工业和信息化部出台了《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》，提出“十四五”期间，在全国范围内认定约200个中小企业集群，引导和支持地方培育一批省级中小企业集群。 

发达国家创新集群发展的新趋势

中国很多加工型的低端产业集群曾经受益于20世纪80年代以后的全球化进程。企业从西方国家接收外包订单，以产业集聚的低成本优势，通过与国外企业互利合作的形式介入全球价值链。然而，目前集群面对的国际环境发生了突变，国际商业环境的竞争性变得越来越显著。现在，中国政府正在实施培育创新型产业集群、先进制造业集群、战略性新兴产业集群、特色中小企业集群等政策。

纵观全球，对于区域和国家而言，最重要的是构建具有全球竞争力的集群，从而在复杂多变的国际环境中实现高质量的就业和经济增长。如何构建具有全球竞争力的集群是世界上很多产业集群面临的新挑战。

不可忽视的是，远距离的、非本地的信息和知识在全球性渠道（Global Pipelines）中流动。国际上的很多经验表明，集群中的企业所建立的跨区域的信息流通渠道越多，流到区域内的市场信息和技术信息就越多。全球性渠道可以加强集群中企业的凝聚力，并增强集群中企业之间的相互理解。有研究成果认为，如果没有全球性渠道，集群的运行将会延缓甚至停滞。集群中出色的企业家具备进入区外主要市场和吸引区外专业人才的能力。因此，产业集群的开放性和对外拓展性是这些集群成功的关键因素之一。

最近的一些国外文献表明，发达国家正在多个创新集群之间建立知识网络。例如，德国的集群正在实施国际合作项目和发展国际合作伙伴方面积累经验，法国的集群也突破了集群内部封闭的“生态圈”而转向构建跨集群合作网络，加拿大则以多个小集群构建创新协作网络。发达国家创新集群的这些趋势值得我们密切关注。

本书只收录了近两年我在澎湃新闻上发表的文章，内容比较散。更多的理论分析和案例研究成果见诸于我和我的研究团队的系统性著作，包括《创新的空间——产业集群与区域发展（修订版）》《超越集群——中国产业集群的理论与实践》《创新集群三十年探索之旅》《探索产业区位》等。欢迎读者讨论和商榷。

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