插上“单一自贸区先行区”的翅膀，更高水平推进深港合作

//图片由香港特别行政区政府政制及内地事务局提供

文｜余宗良  中国（深圳）综合开发研究院自贸创新中心主任，法学博士，经济学博士后、副研究员；申婷   中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新中心项目研究员；张涛   中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新中心项目研究员

为支持港澳更好融入国家发展大局，商务部正在推动“内地、香港、澳门三地共建单一自贸区”，这为深港合作高水平推进提供了契机。近期，深港合作的重大利好频频推出，从国务院印发的《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》到香港特首李家超“拼经济谋发展、惠民生添幸福”的2023施政报告、特区政府发布的《北部都会区行动纲领》，从基础设施的“硬联通”到规则衔接及机制对接的“软联通”，这意味着，深港合作已经迈入一个“你中有我、我中有你”融合发展、无法割舍的新阶段，这也对深港合作的制度创新和更高水平开放型经济新体制建设提出了新的要求。在国际高标准经贸规则的制度文明之坐标中展现深港合作的方案、智慧，是深港的跨境特色必然要求，也是深港合作高水平发展的客观诉求，而打造“单一自贸区先行区”无疑是重要选择。

一、怎么理解“单一自贸区”？

我们理解，“单一自贸区”是相对于“双边、多边、诸边”的自贸区或自贸协定而言。

（一）概念

单一自贸区是指，依托“一国两制、三个关税区、三种货币、三套法律体系”的宪政安排，顺应国际经贸秩序深度调整和新一轮高标准经贸规则发展趋势，在中国国家主权范围内，参照国与国之间的国际性自贸区做法，通过签订具有国际法意义的经贸合作协议或自贸协定，对《内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）协定的整合与升级，内地与香港、澳门创造性地建设新型自贸区。理解这个“单一”的关键在于是一个主权国家之内建设的自贸区，是CEPA的升级版，或FTA的中国版，这是落实“一国两制”的重大制度创新，以及对世界自贸区制度文明的重要贡献。

（二）辨析

1.单一自贸区属于FTA大家庭中的一员。理解自贸区的关键在于国际法上的不同关税区。建设单一自贸区，其本质是一个主权国家之内不同关税区共建的自贸区，属于Free Trade Area（FTA），由不同的关税区签订或参与的经贸合作协作协定所形成，如中国、香港、澳门都是WTO的成员。

2.单一自贸区是新型自贸区。一般而言，自贸区由两个及以上的国家或地区签订投资贸易等相关的经贸合作协定如CPTPP、DEPA等，是主权国家或地区契约下的选择。而单一自贸区是中国“一国两制”下的创举，由一个主权国家内的三个不同关税区签订协定，由分属不同基本制度、不同关税区域、不同法律体系、不同货币制度的内地、香港、澳门共建，是一种新型自贸区。

3.单一自贸区不同于自贸试验区。我国目前的22家自贸试验区是在我国境内设立的具有在岸性、单边性的特殊经济功能区，是在中国大陆关税区内建设的开放平台，建设主体、建设区域范围不涉及其他国家或地区，以及不同关税区的国际问题或跨境性问题。自贸试验区作为我国的另一项开放制度安排，是Free Trade Zone，简称FTZ），而不是通过签订Free Trade Agreement 而形成的Free Trade Area。这与单一自贸区的双向、诸边、多边性有本质的区别。

4.单一自贸区是开放水平最高的自贸区。由于在一国之内，自贸协定的谈判、签订成本较低，我国申请加入的其他自贸区谈判如CPTPP、DEPA的焦点难点议题，以及高标准的国际经贸规则可率先在单一自贸区先行先试，并且风险相对而言能得到有效控制。因此，单一自贸区有条件打造最高开放水平的FTA，探索出一条构建双循环新发展格局和高水平对外开放既务实又有创造性的新路径。如果落于窠臼，仍然与我国参与其他自贸区同一开放水平，那就没建设单一自贸区的必要。

5.单一自贸区是统筹开放和安全最优的自贸区。开放和安全是一个硬币的两面，越是开放越要重视安全，增强开放监管能力、风险防控能力是单一自贸区及深港合作的重要一环。单一自贸区在一国之内，中国主权范围之内开展建设，港澳更加主动融入祖国发展大局，香港已由乱到治走进由治及兴，并且通过前海等各大平台的先行压力测试，相应高标准开放经贸规则的试错风险能得到有效管控。

二、条件和基础

深港合作打造“单一自贸区先行区”有利好条件和坚实的基础。

（一）深港商品和要素流动高效活跃，已经成为国内国际双循环重要节点

在CEPA框架下，深港两地经贸合作紧密，商品和要素流动便捷度不断提升。贸易方面。深港贸易值从1997年的701.7亿元大幅攀升至2022年的6508.8亿元，贸易规模增长超过8倍。投资方面。截至2022年，深企在港投资设立了近6000家企业及机构，累计协议投资额超400亿美元，港资长期占深圳外资比例70%以上。科创方面。依托粤港澳大湾区建设，“钱过境、人往来、税平衡”等改革举措不断深化。金融方面。已经形成了以深港账户通、汇款通、融资通、贸易通、金融服务通、跨境理财通“六通”为代表的新格局。人才方面。 深圳率先试点开放多种专业服务，创新执业资格单边认可，通过免试备案、以培代考等方式，解决执业准入难题，降低港澳专才执业门槛。

（二）深港开放合作平台“双向奔赴”，紧密缝合双城边界地带

两地开放合作平台“双向奔赴”，不断推动两地打造要素便捷流动、产业深度协同与规则深入对接。《香港北部都会区行动纲领》明确，规划建设“双城三圈四个区域”，即深港双城，构建深圳湾优质发展圈、港深紧密互动圈和大鹏湾/印洲塘生态康乐旅游圈，由西至东规划建设高端专业服务和物流枢纽、创新科技地带、口岸商贸及产业区和蓝绿康乐旅游生态圈四大区域。其中，四个区域强调将分别强化与前海、河套、口岸经济带先行启动区、沙头角深入对接。同时，深圳的各大平台加速发展，如前海深港现代服务业合作区已累计注册港资企业1.15万家，推出超过800项制度创新成果；河套深港科技创新合作区已经依托香港高校已经引进了超过10余个优质科研项目；罗湖口岸经济带先行启动区加强与香港规划衔接，针对生活就业、专业服务业等特色产业推出系列对接措施；沙头角深港国际消费合作区正在按照“一核引领、四区联动、全区提质、深港互动”架构思路加快发展。

（三）“香港向北 深圳向南”，深港合作迈入制度型开放合作的新阶段

深圳发展史也是深港合作的历史，在粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区“双区驱动”下，已从要素、商品开放合作进入到制度型开放，不断强调规则衔接和机制对接。香港特首施政报告和北部都会区行动纲领中对深圳合作亦是浓墨重彩，尤其随着北部都会区的提出和建设，“双城三圈四个区域”覆盖由西至东的口岸经济带及更纵深的腹地，积极促进港深互补优势的融合发展，共同建设结合产业空间与生态空间的宜居都会,合作区域由口岸向全域拓展，合作主体由企业拓展到至于人员、学校、政府，合作产业逐渐由以制造业为主转向以现代服务业为主。这意味着深港合作的进阶，对两地开放合作提出了更高要求，同时深港作为国家开放前沿对高标准国际经贸规则的对接融合和创新分享上亦应有使命担当。因此，推动制度型开放合作，打造“单一自贸区先行区”，成为推动深港进一步深化合作的关键。

三、建议

顺应国际经贸规则高标准化发展趋势，以及经贸协定分布化、区域化形势，立足国家新一轮改革开放所需及深港合作的基础优势，依托“双区”建设及香港北部都会区、前海+河套+沙头角三大深港合作区、深港口岸经济带等平台先行先试和压力测试功能,在更大范围、更宽领域、更深层次等方面着手，率先打造“单一自贸区先行区”，我们提出以下建议:

（一）在更大范围探索单一自贸区的先行先试和复制推广

我国的渐进式改革开放之路，开放范围有“平台-城市-区域-全国”的逻辑线路。当下，深港合作也先行聚焦于前海、河套、沙头角等平台，在单一自贸区的框架下，打造深港合作打造先行区将会塑造和释放出“经济特区+行政特区”协同发展的新势能，创新“平台压力测试+城市”全域覆盖的快速切换和联动的新模式。第一，发挥好前海+河套+沙头角三大深港合作平台，以及香港北部都会区、深港口岸经济带先行先试和压力测试功能。根据各平台功能定位，强化分类施策、精准施策率先对标国际高水平经贸规则，在市场准入、管理标准、透明度、知识产权保护、监管规则等重要领域进行开放和改革的先行先试和压力测试，形成有特色、精准化的单一自贸区差异化探索格局。第二，依托深港丰富场景，突破平台区域小和场景少的局限，强化平台+城市+区域的联动赋能，逐步将试点经验扩大至深港全域。加大对开放平台高水平建设单一自贸区试点的赋能，探索建立开放平台统筹联动机制，改善传统平台建设统筹机制“重考核、轻赋能”缺陷，派单商务、工信、科创等部门务实推进，给予政策、项目、资金、土地等实质性支持，并按照先易后难，轻重缓急、化整为零、分块突破的原则，逐步将试点范围和试点经验扩大至深港全域。

（二）在更宽领域探索开放体系最完善的单一自贸区先行区

对标国际高标准经贸规则乃是大势所趋，可知，单一自贸区制度体系应该更加强调顶层设计和举措高标准、系统性、集成性。在制度内容上，涉及领域更宽,强调“边境内壁垒”和“跨边境互通互联”,既包括货物贸易的高水平开放，更把开放的重点放在服务贸易领域，如金融、数字贸易、专业服务业、文化产业、教育、医疗、自然人流动等;在制度体系上，将在国际通行规则、国内法律法规、管理体制、运行机制、政策体系等多个层面展开全方位系统性的重构。因此,应积极争取国家立法机关和有关部门支持，争取更大的开放探索和改革自主权，充分利用深圳经济特区和其他地方立法权，加强对单一自贸区的立法与开放的探索，推动深港双城融合,在经济、社会、科技、民生等各个领域率先探索构建面向全球的、全方位、宽领域的最完善的单一自贸区制度体系，为单一自贸区内商品服务以及资金、技术、人才、数据等要素的自由有序流动和高效配置发挥好探索闯关和先行示范功能。

（三）在更深层次探索施行高标准经贸规则的单一自贸区先行区

顺应国际经贸规则发展趋势,单一自贸区在模仿创新，发挥后发优势，先行先试与高质量、高标准制度规则之对接、引入、转化融合。同时，依托深港合作的场景，自主创新“优质制度成果”，推进国际经贸规则或自贸区体系的制度向好变迁。这意味着，深港合作建设单一自贸区先行区应对标国际高标准经贸规则,能开则开、能放则放,形成更加标准规范、互融互通、公开透明单一自贸区经贸规则体系。一方面，深港合作+争取中央支持加快高标准经贸规则对标试错和吸收转化。对标全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、欧盟与日本经济伙伴关系协定（EPA）、美墨加协定（USMCA）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）、政府采购协定谈判(GPA)等国际经贸规则，探索在知识产权、数字经济、国有企业、劳工标准与环境等核心、焦点规则的对标试错和吸收转化，例如当前《政府采购协议》（GPA）谈判中面临的国企竞争中性问题等。另一方面，以场景+平台为依托，务实有效地加快深港规则衔接融通，着力在通关、市场准入、跨境服务贸易、金融、执业资格、知识产权保护、竞争中性、营商环境等领域加快内地与港澳规则衔接，进一步减少限制措施，推动与港澳投资、贸易、人员的便利化往来。