权威解读《土壤污染防治法》：责任认定原则上是谁污染谁担责

十八大之后，中央高度重视环境保护。今年5月，全国生态环境保护大会召开，会议要求全面落实土壤污染防治行动计划，突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复。2018年8月31日，《土壤污染防治法》获得通过。

针对这部新法，仍有一些疑问待解。北京青年报记者为此采访了全国人大环资委法案室副主任王凤春、全国人大环资委法案室副处长付莎、生态环境部法规司副司长赵柯、生态环境部土壤司副司长钟斌。

在《土壤污染防治法》中，外界更为关心的是责任认定问题。

全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙告诉北青报记者，针对责任认定问题，法律从两个方面进行了规定，“一方面法律明确防止污染是全社会共同的责任，另一方面针对具体污染地块的责任，法律也进行了明确”。

“原则上是谁污染谁担责，”他说，“土壤污染具有滞后性、累积性的特点，如果发现污染的时候可能已经找不到责任人了，即无法认定责任人时，则由土地使用权人负责。”

张桂龙解释说，土地使用权人作为权利主体，在享有使用收益处分权的同时也负有相关的义务，物权法也对此进行了规定。此外，作为土地的权利主体，无论是自己直接使用还是出租出借提供给他人使用，他对地上活动是有影响力和支配力的，“比如他允许什么样的企业到这里开厂、开什么样的厂，他是有权利支配的；此外，他也是有收益的，有收益就有责任。”

值得一提的是，这部法律通过后，对我国的房地产开发也会产生一定的影响。

“以后房地产开发者在接受土地时，就应当注意这个地块的污染情况，”他说，“房地产开发者对有污染风险的地块要开展调查、评估等一系列的活动。对已经列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不能开工建设任何与风险管控、修复无关的项目，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地，除非达到要求移除名录之后才可以。此外，在土地开发利用的时候，也要采取有效措施防止和减少污染。”

另一个现实问题是，法律规定：“污染土壤造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。”但污染环境因果关系证明难是比较普遍的问题。

对此，全国人大常委会法工委行政法室干部贺佐琪说，土壤污染具有滞后性、累积性等特点，但不能因为证明难就对此置之不理，这件事情事关公众健康，事关人民群众切身利益，针对破解土壤污染与人身损害因果关系证明难等问题，有关方面也在不断推进和探索，取得了一些成果。

“我个人希望，这一条款在现实生活中运用得少一点。因为，如果实现了防止土壤污染的目标，不存在污染的话，就不用适用这个条款了。土壤污染发生后，如果能及时进行风险管控和修复，我相信也能避免造成人身损害。”

为什么立法晚了二十年？

北青报：水污染防治法和大气污染防治法分别在1984年和1987年就已经通过了，为什么土壤污染防治法晚了20年？

王凤春（全国人大环资委法案室副主任）：从污染形成和环境法发展过程来看，这是比较正常的。

发达国家土壤污染防治立法一般也比大气、水、固体废物污染防治要晚10到20年，一般规律是上世纪五六十年代相继开始水、大气污染防治立法，上世纪七八十年代相继开展土壤污染防治立法，中间大概间隔了十几年时间。

主要有以下几个原因：

一是土壤污染是大气、水污染等污染物排放造成的，是这些污染物在特定地块长期累积形成的，由产生到出现问题通常会滞后较长时间。

二是土壤污染有着隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性、不可逆转性和长期性等，常被称作“看不见的污染”，科学认识也要有个过程。

三是大气、水污染等是源头，土壤污染是后果，要先防治好大气、水污染等，才能有效预防和控制土壤污染的恶化。

此外，土壤污染的调查、监测、防治等技术、管理都比较复杂，并且是建立在大气、水、固体废物等污染防治技术和管理手段的基础上。

北青报：您认为，制定这部法律的难点在哪里？

王凤春：土壤污染本身特点决定了其立法的难点。从法律角度，一是如何有效认定污染责任人，建立起有效的污染防治责任体系，二是如何建立起有效的风险管控及修复资金负担体系。

北青报：在资金投入方面，法律规定“设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金”，基金的财政出资比例和商业模式是如何安排的？

王凤春：法律规定了专项资金和基金制度，特别是把基金制度写到了法律规定中，在当前财政体制下应当是个重要法律突破。

对土壤污染防治工作而言，当前尚处在起步阶段，污染情况怎么样，每年需要政府花多少钱进行调查、监测、评估、风险管控及修复，还需要政府有关部门根据实际情况来定，现在确定一个财政支出比例，并不合理。

关键是要建立起有效的风险管控及修复的资金负担体系，其中基金制度是一个重要探索，是搞政府性基金还是搞更具商业性的绿色发展基金，搞不搞企业运营的投资基金，还需要政府有关部门进行研究。法律规定基金的具体管理办法，由国务院财政主管部门会同国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定，有关部门在管理办法制定中会具体研究考虑这些问题。

被污染的土地如何修复？

北青报：土壤污染防治法是否溯及既往？谁来负责修复被污染的土地？

付莎（全国人大环资委法案室副处长）：从污染发生的过程来看，现在的土壤污染一般都是以前排污行为（不管是合法和非法的）造成的，对特定污染地块土壤污染责任人、土地使用权人和政府部门要对过去发生的污染行为所造成的土壤污染承担进行调查、风险评估、风险管控及修复等义务。

自法律实行之日起，有关责任主体，包括土壤污染责任人、土地使用权人和政府部门应当按照法律规定对有关地块进行土壤污染状况调查。

土壤污染状况调查表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的地块，有关主体就要进行土壤污染风险评估，并按照国家有关规定以及土壤污染风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施和修复措施。如果没有按法律规定进行调查、风险评估、风险管控、修复等措施，要追究相应的法律责任。

北青报：会不会出现土壤污染无人担责或防治工作无人负责的情况？

付莎：土壤污染防治法的制定就是要防止这一情况的发生。本法总则中规定，任何组织和个人都有保护土壤、防止土壤污染的义务。

土地使用权人从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任。地方各级政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。

北青报：具体是如何规定的？

付莎：具体来说，针对污染地块，首先是土壤污染责任人担责。

法律规定，土壤污染防治坚持污染担责的原则，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。这也是环境保护领域的一项基本原则。地方人民政府生态环境主管部门因实施或者组织实施土壤污染风险管控等活动所支出的费用，由土壤污染责任人承担。

土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复，这主要体现在建设用地。

北青报：如果出现责任人不明确或存在争议，怎么办？

付莎：土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。

这个“认定”过程也不是随意的，而是要按照法定程序进行的，法律要求国务院生态环境主管部门会同有关部门制定认定办法，按照认定办法的规定来进行认定，通过程序正义保障实质正义。

如何避免“镉大米”事件？

北青报：现在一些已经受到一定污染的耕地仍在进行粮食生产，如镉大米、镉小麦等，怎么减少镉大米事件，让这种土地避免用于粮食或者其他食物的生产？

钟斌（生态环境部土壤司副司长）：为保障农业生产环境安全，《土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》进行了专门的制度安排，即建立农用地分类管理制度：对轻度和中度污染的耕地，通俗讲可以理解为“亚健康”的耕地，划为安全利用类；重度污染的，通俗讲可以理解为“生病”的耕地，划为严格管控类。

对安全利用类耕地，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险。

加强对严格管控类耕地的用途管理，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品；制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。

北青报：土壤污染防治法通过后，是不是意味着我国将展开被污染土地的大修复？

钟斌：《土壤污染防治法》不主张盲目地大治理、大修复。这个思路汲取了国外几十年的经验和教训，也符合我国国情。

比如对于受污染农用地，可以通过农艺调控，替代种植，还有种植结构调整、退耕还林还草等措施，实现土壤的安全利用。

对于受污染建设用地，采取消除或减少土壤污染的修复措施可以防控风险；在彻底消除污染不具有经济技术可行性的情形下，采取隔离等切断或控制暴露途径的措施，也可以防控风险。这类似于怕晒黑皮肤，但太阳下不可能没有紫外线，那就抹防晒霜，隔离紫外线，实现对皮肤的保护；还有如医院的x光室，为防止无关人员受到不必要的射线辐射，可采用铅板等防辐射设计。

这也是土壤污染防治的特点，大气就不能采取切断暴露途径的措施，隔绝了空气，人就窒息了。

北青报：会不会存在一些企业弄虚作假、逃避责任的情况？

钟斌：《土壤污染防治法》对土壤污染防治违法行为实行严惩重罚。

对专门从事土壤污染状况调查、风险评估、效果评估活动的单位出具虚假报告的违法行为，情节严重的，永久性禁止从事相关业务；并规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，情节严重的十年内禁止从事相关业务，构成犯罪的终身禁止从事相关业务。

同时，规定这些单位与委托人恶意串通，出具虚假报告，造成他人人身或者财产损害的，还应当与委托人承担连带责任。

《土壤污染防治法》还明确规定了举报奖励制度，对实名举报并查证属实的，给与奖励。

为何十年全国普查一次？

北青报：这部法律规定，每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查，制定这一条时的考虑是什么？外界有人认为，每十年普查一次间隔太长，您怎么看？

钟斌：土壤是经济社会可持续发展的物质基础。所谓物质基础，按民众的话就是“土生万物”。普查是一项基础性工作，将为土壤污染防治和生态保护的监督管理发挥基础性作用。

为什么间隔期为十年？这是因为，土壤一般不具有流动性。与水、气污染比较，一般而言，土壤污染变化非常缓慢。而且，全国性土壤普查工作量大、成本相对较高。发达国家有关全国性土壤调查项目，如美国“国家资源清单”项目的土壤调查，英国“乡村调查”项目的土壤调查，一般为5到10年调查一次。

因此，《土壤污染防治法》规定每十年普查一次，符合土壤污染防治的规律，符合我国国情，总体上可以满足管理需要。

北青报：普查信息是否应向社会公开？

钟斌：普查信息将依据《土壤污染防治法》《政府信息公开条例》等法律法规要求，依法公开。

我们也在研究发达国家信息公开经验。据我们了解，发达国家关于土壤调查的项目，一般只公开统计分析报告。关于具体点位信息一般不予公开，主要考虑是：防止具体点位被人为干扰，以保障调查的真实性；以及具体点位涉及个人隐私等。

北青报：法律规定要建立土壤环境基础数据库，请问这一制度设计的意义是什么？

钟斌：《土壤污染防治法》规定建立土壤环境信息共享机制，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台，这也是一项基础工作。

比如《土壤污染防治法》规定，土壤污染状况普查报告、监测数据、调查报告和土壤污染风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告等，应当及时上传全国土壤环境信息平台。

上述数据通过国家土壤环境信息平台实现部门共享，可以发挥多种作用。

有关建设用地土壤污染状况调查、风险评估、效果评估等信息的共享，可以为生态环境、自然资源和城乡建设三部门联动监管污染地块，严格用地准入奠定信息基础。

利用有关农用地土壤环境监测的信息，可以分析梳理有关重点区域。进而通过与有关工业污染源数据库的比对分析，可以为开展重点区域工业污染源排查整治，精准打击非法排污，切断污染物进入农田的途径，降低农产品超标风险，提供信息支撑。

下一步，生态环境部将会同相关部门，不断完善土壤环境基础数据库，强化信息共享，并基于信息共享进一步开发相关应用，为土壤污染防治工作提供支撑。

北青报：这部法律出台以后，被不少业内人士冠之以“最强”，请问强在哪里？

赵柯（生态环境部法规司副司长）：我认为，《土壤污染防治法》的“最强”体现在几个方面。

一是在理念上遵循预防为主、保护优先的原则，强化源头预防，减少污染产生。比如法律创设了土壤污染重点监管单位名录，并规定重点监管单位应当严格控制有毒有害物质排放，建立土壤污染隐患排查制度，制定实施自行监测方案。

二是在制度上建立和完善土壤污染责任机制。比如法律规定了土壤污染责任人负有实施风险管控和修复的义务；土壤污染责任人无法认定的，由土地使用权人实施风险管控和修复；土地污染责任人应当承担实施风险管控和修复的费用。

此外，在罚则上严惩重罚，对污染土壤的违法行为设定了严格的法律责任。

比如对未按照规定进行风险管控或修复等违法行为，实行“双罚制”，既对违法企业给予处罚，也对企业有关责任人员予以罚款。对出具虚假的土壤污染调查、土壤污染风险等报告，情节严重的违法行为，对单位予以禁业限制，对有关责任人员禁业十年；构成犯罪的，对有关责任人员终身禁业；与委托人恶意串通的单位，还应当与委托人对造成的损害承担连带责任。对严重的污染土壤违法行为，依法追究刑事责任等。

（原题为：全国人大、环境部相关人士解读《土壤污染防治法》 谁来修复被污染的土壤？）