万亿国债：四季度财政发力的政策考量

10月24日闭幕的十四届全国人大常委会第六次会议，表决通过了全国人大常委会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。中央财政将在2023年四季度增发国债1万亿元，全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升抵御自然灾害的能力。其中，2023年拟安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元。

此次增发的国债的用途，被明确为灾后恢复重建和提升防灾减灾能力，重点向华北和东北地区倾斜，并优先支持水毁设施恢复重建项目。此次增发国债后，2023年全国财政赤字规模由3.88万亿元增加到4.88万亿元，赤字率从年初预算安排的3%提高至3.8%左右。那么，四季度中央增发1万亿元的特别国债，体现出什么样的财政政策思路？全部由中央还本付息，是否意味着中央在基础建设方面承担更多的支出责任？这些新的政策思路，会成为未来财政发力的新常态吗？

新投向：从面上民生建设转向重点基础设施

此次发行的1万亿人民币国债，与此前发行的普通国债和特别国债都有一些显著的差异。此前的普通国债发行，都用于一般性支出，主要聚焦面上的基础设施和民生工程建设，并不特别指定用途。此次国债的投向非常明确，即围绕灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力，重点将投向八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。

此前三次发行特别国债，从补充国有四大银行资本金、筹集国家外汇投资公司资本金，到抗疫特别用途，虽然也概括指定了投入方向，但在预算管理上并未实际纳入预算；而这次增发国债，则明确纳入预算范围并导致赤字率有所上升。也就是说，此次万亿国债不仅严格按照预算法规定全口径纳入预算，而且选择在四季度推出能够向市场释放出较为明显的提振经济的政策效能预期。

近年来，党中央一直在政策层面持续推动中央政府更多承担中央事权及支出责任，同时也将其作为完善政府间财政关系体制机制、化解地方财政压力的重要手段之一。受到各种主客观因素影响，地方税体系培育进展较慢，而土地财政收入又因新冠疫情及经济放缓等因素影响受到制约，地方债及其化解问题因而成为近年来地方财政工作的重中之重。

此次中央发行特别国债的还本付息均由中央兜底负责，能有效地为地方政府财政减负，缓解地方财政收支平衡压力。特别国债的投向聚焦灾后恢复重建和提升防灾减灾能力，并按照均衡性原则向东北、华北地区倾斜，其还本付息概由中央承担，实际上是中央更多承担全国性事权和支出责任的重要体现，有利于推动民生领域补短板项目布局的全国均衡性和普遍可惠及性。另外，为促进此次国债募集的资金得到精准有效的使用，此次增发国债资金全部按项目管理，要求“资金和要素跟着项目走”，并通过财政直达机制方式使用。

新思维：从年度财政政策转向中期财政政策

早在上半年，财政部在制定下半年国债发行计划时就做了特别考虑，将原定年度国债的发行适当靠前安排，为后续可能的增发国债预留了一定的政策空间。本次增发的特别国债纳入到中央财政赤字管理，采取公开发行方式发行，和已确定的年度国债发行统筹安排。从宏观政策角度来看，此次增发国债、上调赤字，表明中央并未因近期稳定预期增长而减缓对稳增长政策的推出力度，积极的财政政策仍将作为未来财政工作的主轴性思维。

“十四五”规划明确提出，要完善跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。长期以来，我国的财政预算制度以年度规划管理为主，对于跨年度的财政政策安排以及中期财政规划安排运用较少，此次万亿国债的增发为中期财政管理实践提供了一个观察窗口，对后续跨年度财政政策的探索也能起到较好的示范作用。

值得注意的是，此次增发1万亿元国债中将有5000亿元结转2024年的安排，也就是说此次的国债预算安排及其资金使用具有跨年度的显著特征。

此种安排，可能有两个方面的考虑。

一是稳定四季度和明年一季度的市场预期，虽然2023年安排使用一半资金，但考虑到今年只剩下两个月时间和冬季天气对工程施工特别是北方地区工程的作业影响，年内形成的实际工作量可能占比较小，相当一部分的资金将会在2024年度实际使用，

二是通过对跨年度财政预算安排的综合平衡，对2024年的财政赤字实现较好地“均摊”，2024年我国的预计赤字率可以适当回调，可能在3%-3.5%就已经足够。

当然，这也是作为宏观调控政策的财政政策，从年度财政政策转向中期财政政策的具体体现。近年来，我国的政府法定债务余额与国内生产总值之比控制在50%左右，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家的综合水平，即便适当增加政府债务也能保证风险总体可控。

新布局：从大规模减税降费转向优化财政支出政策

减税降费作为近年来的重要政策，特别是2018年以来的大规模减税降费政策，对于减轻企业负担、激发企业活力具有重要的推动作用，也在促进市场创新、提振刺激经济等层面产生了切切实实的效果。但从总体趋势上看，减税降费政策应该更适宜被理解为一个阶段性的政策，是以科学合理适宜的综合税负率作为终极目标，并根据经济发展情况循序推进的一个动态过程。我国的财税体制改革仍在持续推进中，以直接税为主体的税制结构尚未有效形成，总体层面和局部结构的税负率仍需持续优化，减税降费政策仍将在一定时间内作为重要政策继续推进。

与此同时，支出侧的积极财政政策也可以根据经济社会发展的具体情况加以适时推进，并结合不同时期的特点而在广度、深度和力度方面有所侧重。应该说，此次增发万亿国债，是作为一种具有“组合拳”特点的调控工具进行使用，在经济景气预期明朗的情形下结合具体国情适度提高赤字率，能有效拉动投资并实质性化解地方政府基础设施建设压力。

这次增发的国债全部转给地方政府使用，从资金腾挪的角度看，可助力地方政府调整预算结构，增加其可支配资金，令其能腾出更多资源用于地方化债工作。

从短期看，近年来地方政府债务压力加大，需要整体经济景气转好而获得内生性的财政收入进而疏解，而在经济预期向好的当前时机中央财政能够提供一定强度的有力支撑，不仅能化解地方债本身，而且还为地方经济社会发展本身注入了财政动能与活力，使得地方政府在自身有限的资金下能承担更多的公共服务，更好地推动本地方的经济社会发展。

从中长期看，地方债问题的终极化解，仍在于中央和地方财政关系的有效理顺，中央需要更多地承担全局性、共益性、基础性的中央事权和支出责任，这也有利于推动科学合理的中央和地方财政关系最终形成。

未来，中央在更多承担全国性事权特别是关系到区域均衡、协调发展、共同富裕等方面应该是会持续推动，根据经济社会发展情况采取循序渐进的方式加以实施，并成为一种常态性的可预期的政策动作。

（作者王桦宇为北京大学法学博士，上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任，主要研究方向为财税改革及其法治化、公共政策与社会治理等。）