中美竞合︱“新华盛顿共识”与美国的“霸权更新”

自1776年《独立宣言》问世以来，在200多年间美国从偏居北美大陆东海岸的殖民地合众国一跃成为世界历史上最为强大的霸权。

美国对自身霸权地位有特殊的道德优越感，信奉例外主义理念，认为美国在国家起源、价值观念、政治体制等方面与其他霸权力量不同，是“仁慈的霸权”。在北京大学历史学系王立新教授看来，美国也是“踌躇的霸权”，在其霸权地位形成过程中不乏犹豫不决、反复曲折以及诸多偶然性因素。直到第二次世界大战后，在联盟体系、国际制度、美元主导权、民主价值观等核心要素的支撑之下，美国才成为真正的全球性霸权，构造了所谓“美国治下的和平”。

20世纪90年代，冷战以苏联解体告终，美国的权势达到了新高度，以超强的国家实力傲视群雄，迎来了所谓“单极时刻”。在布鲁金斯学会高级研究员罗伯特·卡根（Robert Kagan）看来，所有人都生活在美国缔造的世界之中，“美国的体制尽管常常有一些令人厌倦的性质，但也显示出比其他许多国家（包括其地缘政治竞争对手）更大的适应和恢复能力”。 哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt）认为，冷战后美国历届政府都意图维持美国的单极霸权，抗拒多极化世界的到来。

在当前中美博弈日趋激烈的背景下，有必要深入研判美国的霸权地位向何处去。简言之，美国正在通过落实“新华盛顿共识”推动自身的“霸权更新”（hegemonic renewal）进程。虽然这一路径能否成功仍待检验，但它对中美关系带来的影响不容忽视。

美国对霸权衰落的焦虑

作为处于全球权力之巅的国家，美国对霸权衰落的忧虑是块难以治愈的心病。正如曾担任奥巴马总统国家安全事务助理的托马斯·多尼隆(Thomas Donilon)所言，“尽管美国人生性乐观，但总是对自己的世界地位感到担忧。这种忧虑存在于我们美国人的DNA之中……每隔10年左右，就会有一波新的、严重的悲观情绪席卷美国。”

美国衰落论可谓源远流长，早在1815年英国和美国开打战争时，就有人预测美国会很快衰败。1941年，《时代》周刊主编亨利·鲁斯（Henry Luce）宣告“美国世纪”到来，但在20世纪后半期，各种版本的衰落论说却接踵而来。苏联卫星上天带来的“斯普特尼克时刻”、越南战争、美国国内民权运动、布雷顿森林体系的崩解、日本在经济上的崛起等变局，都曾让美国对自身的霸权地位感到紧张。

1987年，耶鲁大学教授保罗·肯尼迪（Paul Kennedy）出版《大国的崛起和衰落》一书，认为美国很可能会步历史上英国、西班牙等帝国的后尘，帝国的过度扩张导致其陷入衰落。及至21世纪初，美国相继开打阿富汗、伊拉克两场战争，意图对大中东地区进行民主改造，帝国呈现过度扩张的态势。这又引发对美国霸权地位走向的热议，时任哈佛大学教授尼尔·弗格森（Niall Ferguson）专门著书，详细阐述美利坚帝国的崛起和衰落，认为21世纪将属于中国。

然而，斯坦福大学胡佛研究所研究员约瑟夫·约费（Josef Joffe）在对美国衰落的迷思进行全面评析后，认为衰落论者是不成熟的，他们常常把苏联导弹研发优势、日本经济增长等暂时现象错误地当作长远趋势，美国衰落问题总是被显著夸大。

霸权的崛起和衰落是学界和政策界人士经久辩论的话题。然而，“霸权更新”问题却未受到足够关注。这实际上是美国对霸权护持战略的一种重要调适——相较于冷战后独步天下的权势地位，如今美国霸权处于相对衰落状态，而为了护持霸权，美国正设法对自身进行更新。

从历史上看，美国的霸权力量常在与对手的抗衡中被激发。近年来大国竞争的回潮为美国的霸权更新提供了新动力。拜登执政后，美国进一步深化与中国的大国竞争，在此背景下美国的霸权更新态势愈加突出，并与以投资、结盟、竞争为核心要素的美国对华战略紧密相连，其全球战略与对华战略趋于一体化。

“新华盛顿共识”

提升经济和技术竞争力是夯实美国霸权基础的关键。

在诺贝尔经济学奖得主、斯坦福大学教授迈克尔·斯宾塞（Michael Spence）等人看来，全球化具有双刃剑效应，过去数十年大量制造业工作岗位从美国外移，其技术优势也遭到侵蚀。与此同时，以新自由主义为底色的“涓滴经济学”未能有效增进美国中产阶级的福利，美国的收入差距扩大、社会流动性受阻、国内基础设施陈旧等问题损害美国的长期竞争力。

在此背景下，拜登政府提出“新华盛顿共识”，而实施现代产业战略则是其重要内涵。现代产业战略强调政府在大国经济竞争中的重要作用，也体现了经济安全与美国科技领导地位之间的紧密联系。

拜登政府延续了特朗普政府从大国竞争视角看待美国国际战略环境的路径，像其前任一样宣扬“经济安全就是国家安全”。2022年10月，白宫发布《国家安全战略》报告称，中国是美国面对的“最严重的地缘政治挑战”，也是唯一既有意愿也有能力重塑国际秩序的竞争者。

拜登政府对与中国竞争的特殊性有着深刻认知，认为美中两国的较量迎来“决定性十年”，国际政治格局处于拐点时刻。在美国看来，与苏联等以往的对手相比，中国的经济实力及其在国际经济格局中的影响力使其成为美国面临的特殊挑战。美国要想实现对中国“竞而胜之”的目标，必须尽快增强美国自身的经济竞争力，并在科技领域尽可能拉大美中之间的差距。

拜登政府明确提出，第二次世界大战后由美国牵头构建的国际经济秩序的基础已经动摇，需以新华盛顿共识应对美国面临的突出挑战。在总统国家安全事务助理杰克·沙利文、财政部长珍尼特·耶伦等人看来，美国在经济上面临以下四大根本性挑战：

第一，国内产业基础被掏空。美国高估市场的力量，过度信奉贸易自由化，这令美国利益受损，尤其是半导体和基础设施等重要产业部门萎缩。美国在经济上拆除了必要的护栏，低估了竞争对手带来的挑战。

第二，美国需要适应由地缘政治和安全竞争所界定的新环境。中国、俄罗斯等对手利用经济上的相互依赖关系谋取地缘政治筹码，美国、欧洲等西方国家在供应链方面的脆弱性非常突出，在关键技术方面的竞争力也被削弱。

第三，全球气候危机日益加剧，能源转型迫在眉睫。如何缓解经济增长与实现气候缓解目标之间的矛盾，建设清洁能源经济，给美国带来新的考验。

第四，全球化令美国国内劳工阶级的利益严重受损，对于“中国冲击”没有充分的预期和准备。美国自里根时期奉行的涓滴经济学政策失效，贫富差距和社会不平等问题加剧，导致美国民主体制的基础受到破坏。

拜登政府力图以“新华盛顿共识”重塑美国国际经济战略，修复美国霸权的物质性权力基础。2023年4月，沙利文在美国智库布鲁金斯学会发表演讲，对“新华盛顿共识”做出阐述。其主要内涵包括以下几个方面：

一是国家安全和人权因素在国际经济政策，特别是中美经贸关系中更加重要。美国将在捍卫国家安全利益的基础上进行健康的经济竞争，负责任地管理与中国的竞争，并在可能的情况下与中国合作。

二是大力实施现代产业战略，在半导体、清洁能源、关键矿产、量子计算等方面加大政府和私营部门投入，未来10年总投入金额约为3.5万亿美元，不断增强美国自身供应链安全和韧性。

三是增强与盟友以及相关发展中国家的协调合作，共同建立“强大、有韧性和领先的技术工业基础”，通过“印太经济框架”等改造国际经贸协议的传统模式，打造“创新性国际经济伙伴关系”，确保国际经贸政策符合民主价值观，重视应对劳工权利、人权等问题。

四是重振世界银行等国际发展多边机制，动员数万亿美元用于支持新兴经济体，推进不同于“一带一路”的“全球基础设施投资伙伴关系”计划（PGII），以透明、高标准、可持续、包容性方式促进基础设施建设，努力解决脆弱国家的债务困境问题。

五是通过“小院高墙”策略保护关键和基础技术，推进量身定制的出口管制措施，聚焦能够改变军事力量对比的技术，加强涉及外国投资的国家安全审查。

现代产业战略

在新华盛顿共识中，现代产业战略（modern industrial strategy）是重中之重。拜登政府希望通过加大美国政府的投入和支持，提升美国在半导体、清洁能源、关键矿产等领域的产业竞争力，以更为强大的“美国制造”实力维护供应链安全，减少对中国等竞争对手的经济依赖。

拜登政府现代产业战略的聚焦点之一是半导体（也称芯片），它对于美国维护经济、技术和军事霸权地位至关重要。

之前在全球化浪潮推动下，美国牢牢把控芯片的核心知识产权和芯片设计等环节，将需要密集劳动力以及消耗大量资源的芯片制造环节外包给其他国家和地区。在这种情况下，美国在全球芯片制造产能所占份额从1990年的37%降至2020年的12%。美国担心中国在2030年前会成为全球芯片产业的领军者。

为强化美国国内的先进芯片产能，拜登政府推动国会通过《芯片与科学法案》，表明藉此对抗中国的用意。根据该法案，联邦政府为芯片研发和制造提供527亿美元拨款、税收抵免和其他补贴，这是第二次世界大战以来美国对特定制造业的最大投资，其中132亿美元直接用于推动芯片的创新研发和相关人才培养。

沙利文强调，拜登政府的现代产业战略旨在进行有针对性的公共投资，而不是取代私营部门投资。拜登政府希望让政府的投入产生乘数效应，通过为相关芯片公司提供其资本支出的5%-15%，撬动2000-4000亿美元的私营部门投资。

根据美国半导体行业协会估算，拜登执政以来，在全美范围内，超过35家美国公司为与芯片相关的制造项目投资近2000亿美元，英特尔、美光科技等企业新建或扩建30多家芯片工厂，分布在得克萨斯州、亚利桑那州和纽约州等多地。拜登政府希望打造芯片全产业生态和先进芯片产业集群，并在此过程中创造上百万个就业岗位，以实现“在美国发明、在美国投资、在美国制造”的目标，应对可能由芯片断供而导致的国家安全风险。

拜登政府的现代产业战略还注重推动美国电动汽车等产业，促进清洁能源转型，确保美国在面向未来的大国经济竞争中占据主导地位。为此白宫建立了“投资美国”内阁小组。其经济计划是把供应链带回美国，通过增强美国本土的制造能力，确保美国拥有一个清洁能源的未来。拜登政府提出2030年前全美汽车销售中有50%来自于电动汽车。

通过《通胀削减法案》，美国政府对符合条件的清洁能源设施和项目如电动汽车给予额外的税收抵免优惠。相关优惠举措带有明确的原产地要求，包括电池中40%的矿物须来自美国国内或与美国签订自由贸易协定的国家。这将帮助美国提升其电动汽车产业的市场占有率，也有助于促进光伏电池、光伏硅晶片等清洁能源产业在美国的发展。

这些举措实际上也具有国家安全意涵，美国担心其竞争对手借助清洁能源供应链的武器化，损害美国的外交和安全利益，试图借助补贴规则的调整促进锂、镍、钴等关键矿产供应链的重塑。

此外，拜登政府的现代产业战略重视增加美国政府对基础设施的投入，为实现“自下而上、由内而外”的经济增长筑牢基础。2022年11月，拜登签署《两党基础设施法案》，开启美国大建基础设施的十年，相关项目多达35000个，涉及全美50个州的4500多个社区。

值得注意的是，拜登政府扩展了对基础设施的传统定义，更加重视其社会性特征和公共服务指向。按照哈佛大学教授丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）的说法，相关政策应产生一种“好工作外部性”（good-jobs externalities），政府的扶持范围要从传统制造业向服务业和中小企业扩展，而在政策工具运用上要在以往的补贴、税收抵免之外更加重视提供合作性、定制化的公共服务，以促进企业在增加就业岗位、提高就业质量方面做出软性承诺。

2023年6月，拜登称自其执政以来美国新增1340万个就业岗位，并投资5亿美元用于为清洁能源等未来行业的工人提供职业技能培训，确保其胜任这些工作。

“霸权更新”的障碍

在最新一期的《外交》杂志中，沙利文发表了题为“美国力量的根源”的文章。他认为，美国力量正在进入二战以后的第三个阶段——一个在相互依存的时代进行大国竞争的新阶段，美国必须为此做出调整，以确保其实力地位。而调整的关键在于内部组织、投资方向、对外结盟，以及“打哪些战争，阻止哪些战争，避免哪些战争”。

不过，在推动霸权更新方面，美国不论在内部还是在外部都面临不少局限性因素。

显而易见的是国内政治的掣肘。拜登的经济振兴方案无法得到共和党议员甚至部分民主党议员的支持；现代产业战略所蕴含的“大政府”取向和保护主义引发争议；供应链重塑引发高通胀等经济难题，以致共和党指责拜登政府企图“软性基础设施”这一概念包装民主党的社会福利政策。

彼得森国际经济研究所高级研究员加里·赫夫鲍尔（Gary Hufbauer）认为，沙利文等政府高官的表态意味着美国正转向新重商主义。从国际层面看，其现代产业战略引发美国与盟友之间的补贴竞赛。为抗衡美国《芯片与科学法案》等政策的不利影响，法国、德国、韩国等都在推出政府补贴、税收抵免等激励措施，留住和吸引相关芯片企业。盟友也对美国借助出口管制和“长臂管辖”维护自身商业优势的做法感到不满，它们试图在完全遵循美国禁令与抵制美国控制之间找到中间道路。

美国新一轮的霸权更新已经启动，虽然结果尚未可知，但其压制中国的意图是确定无疑的。物质性实力的比拼是大国博弈的关键，它基于经济发展体制，同时也与一国的创新能力密切相关。美国已经将“拼经济”作为应对中美竞争的重中之重，随着拜登政府推行“新华盛顿共识”，美国针对中国选择性、有管理的脱钩态势难以逆转，其对华经贸政策的安全化恐将持续加剧，而其他西方国家在对华经济合作方面也可能会趋于谨慎。

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赵明昊，系复旦大学国际问题研究院教授。