中国应对WTO规则体系改革的策略选择

笔者在《美欧联手推动WTO改革的愿景和现实困难》（澎湃新闻，2018年9月25日发布）一文中指出，在美国的推动下，欧盟、日本、加拿大、韩国等美国的盟友正在联手推动世界贸易组织（WTO）规则体系的改革。为响应美国的改革倡议，欧盟甚至于9月18日正式公布了一份题为《世界贸易组织现代化》（WTO Modernisation）的概念性文件（concept paper），系统提出了欧盟设计的WTO改革方案。

从现有的公开资料看，欧美等国不仅可能着手改革由《1994年关税和贸易总协定》（GATT 1994）所确定的关税机制和WTO争端解决机制，还可能在未来的协定中更加强调公平贸易原则；为保障这一原则的实施，欧美国家应该会将其矛头直接指向中国，并通过修改WTO《补贴与反补贴措施协议》对国有企业和补贴进行限制。

面对正在启动中的WTO规则体系改革和美欧可能提出的改革建议，特别是明确针对中国的举措，中国应该采取何种应对策略？以下进行简要论述。

一、两种不同的应对策略

在应对WTO规则体系改革方面，尤其是在对待美欧可能提出的改革建议方面，中国处在比较有利的主动地位，至少可以采取合作和不合作两种不同的应对策略。

（一）合作策略

中国毫无疑问可以采取合作的策略，支持美欧提出的改革建议。WTO本身就是各成员国之间通过谈判和妥协产生的，自然也可以通过谈判和妥协对现有规则体系进行改革。因此，中国完全可基于美欧提出的改革建议，与它们商讨WTO规则体系的改革问题，并通过与它们反复协商、讨价还价达成特定的共识，在此基础上合力推动WTO最高决策机构即部长理事会顺利通过相关改革方案。

众所周知，WTO在推动当今国际贸易秩序的构建和国际贸易的健康和顺利发展方面发挥着巨大的作用，但经过过去二十几年的实践，也确实暴露出了一些问题，如机构臃肿、决策效率低、上诉机构不按程序规定期限审结案件等。因而，有必要对WTO规则体系进行改革。所以，中国完全可以与欧美和WTO其他成员国紧密合作，推动对WTO机制实施改革。

（二）不合作策略

中国也可以采取不合作策略，否决美国与其盟友可能提出的任何改革建议。这不仅是可行的，而且是合理的。

其一，行使否决权具有合法性。

中国行使否决权，是完全可行的，因为这是WTO“协商一致决策原则”赋予中国的权利。“协商一致决策原则”是WTO协定确定的最基本的决策方式。

这一原则来源于《1947年关税和贸易总协定》（GATT 1947），其基本含义是：只有在每个成员国对决策事项投赞成票时，相关决议才被视为通过，否则即被视为没有通过；即使仅有一个成员国投票反对，也是如此。WTO相关法律文件进一步扩大了“协商一致决策原则”的适用范围。尽管WTO规则也规定：在无法适用“协商一致决策原则”时，也可以适用多数票表决机制。但在实践中，基本上没有一个决议事项是通过多数表决机制做出的。

WTO协定确定的唯一例外是争端解决机制中的“反向协商一致原则”，即只有在所有成员国都反对专家组或上诉法庭的裁决时，该裁决才被视为没有通过。

可见，“协商一致决策原则”已经成为WTO最重要的决策方式。美欧提出的三方面建议均属于对WTO现有法律文件如GATT 1994、《补贴与反补贴措施协议》和上诉机构程序规则的重要修改，自然应该由WTO部长理事会根据“协商一致决策原则”做出决定。在部长理事会讨论是否通过美欧的建议时，中国完全可以通过行使投票权来否决它们的建议。

其二，行使否决权的合理性。

中国也有充分理由来反对美欧提出的上述改革建议，因为美国的改革建议会严重影响中国的利益。就进口关税税制改革而言，美国的相关建议不仅将大大加重中国的关税减让义务，而且无论是“同一产品相同关税”还是“零关税”建议，都要求中国对根据GATT 1994第2条做出的关税减让承诺进行重大修改；而关税减让本身便是通过成员国之间谈判确定的。就《补贴与反补贴措施协议》第1条第1款中“公共机构”的界定和“零补贴”建议而言，由于相关修改将主要针对中国国有企业进行，如果修改成功，将大大增加中国对国有企业承担的义务，也将大大加大中国国有企业参与国际贸易的难度。所以，中国完全可以通过投反对票，来否决美欧等方面提出的改革建议。

二、两种不同应对策略利弊比较

如上所述，中国可以任意采取合作或不合作两种不同的策略。接下应当考虑的问题是：中国究竟应该采取哪一应对策略？决定取舍的考量标准应该只有一个，即哪一策略更加符合中国的国家利益。那么，究竟采取哪种策略更加符合中国的国家利益呢？以下试图通过比较采取两种策略可能带来的利弊，来寻求这一问题的答案。

（一）采取不合作策略的利与弊

采用不合作策略自然会给中国带来特定的利益。例如，可以阻止美欧等方面通过有损于中国国家利益的WTO改革方案，可以在国际上树立中国不惧美国、敢于对美国说不的强国形象。但采取这种不合作态度也有可能给中国带来以下几方面的不利影响：

其一，美欧有可能因此而退出WTO。

早在竞选总统阶段，特朗普就多次暗示WTO对美国不公。在其就任美国总统后，其身边的幕僚匿名透露，特朗普威胁退出WTO的次数已经超过百次。今年7月初，特朗普在白宫会见来访的荷兰首相马克·吕特（Mark Rutte）时再度称：“假如它们（WTO）不适当地对待我们，我们将采取一些行动。”为缓解国际社会对美国退出WTO的担心，白宫新闻秘书萨拉·桑德斯（Sarah Sanders）就此表示，特朗普真正关注的是通过与具体国家和组织的不断协商来完善WTO机制。美国商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）也对媒体表示，国际社会应该了解有必要对WTO进行改革，美国也将关注其改革的走向，所以目前讨论美国退出WTO为时稍早。2018年8月30日，特朗普在白宫接受彭博通讯社采访时再次批评WTO不公平对待美国，并声称:“如果WTO没有改进的话，我就会退出。”

特朗普及其幕僚的上述意见至少说明以下两点：首先，退出WTO是美国政府正在考虑的一个预备方案；其次，能否对WTO规则体系成功进行改革，应该是影响美国是否退出WTO的一个重要因素，如果美国推动的WTO改革能够顺利实现，美国便不会退出WTO，否则美国便可能将其退出的威胁付诸实现。

其二，美国会因此而加快推动“零关税、零补贴自由贸易协议”的进程。因为WTO采用“协商一致决策原则”，美欧等方面知道它们的WTO改革计划可能因此而遇挫夭折，特朗普也在为此种情形作积极的准备。无论是与欧盟商讨建立“零关税、零补贴”自贸区，还是与加拿大、墨西哥重新商定《北美自由贸易协定》，或者与日本启动双边自由贸易框架协议，与韩国更新《美韩自由贸易协定》，均是美国为退出WTO而采取的准备措施。

通过签订以“零关税、零补贴”为特征的多边或双边自由贸易协定，美国试图构建一张能够取代WTO的“自由贸易协定网”；一旦这张网编织成功，而且由这一“协定网”覆盖的市场足以取代目前美国在WTO成员国中的主要出口市场时，美国便应该会放弃WTO。

这一天何时到来，取决于两个因素：首先，美国正在编织的双边或多边“自由贸易协定网”何时能够建成；其次，中国这一世界最大的市场还能维持多久。就第一个因素而言，美国自然会不断加速织网的进程，而且其织网的快速程度会超过国内学者的预期。以下因素决定了这一点。

其一，美国已在签订双边和多边自由贸易协定方面取得了巨大进展。它不仅于今年顺利与韩国签订了新版《美韩自由贸易协定》，而且在国内不少学者和主流媒体认为“美国和加拿大在新版《北美自由贸易协定》谈判中依然存在着巨大分歧，双方难以在短期内达成共识”的情况下，美国于9月30日宣布：加拿大、美国和墨西哥已经签署了新版《北美自由贸易协定》即《美国墨西哥加拿大协定》（USMCA）。对中国尤其不利的是，该协定包括了一个专门针对非市场经济国家的条款，即任何协议方不得单方面与非市场经济国家签订自由贸易协定，一旦签订，便自动退出《美国墨西哥加拿大协定》。

其二，美国已经初步建成了限制非市场经济下国有企业机制的联盟。今年9月28日，美国、欧盟和日本达成协议，三方将在WTO框架内对中国国有企业和补贴等“不公平贸易”行为采取协调行动，以便推动WTO采取相应的限制性措施。实际上，欧盟在9月18日公布的《世界贸易组织现代化》这一概念性文件中已经明确提出了限制国有企业和补贴的建议。另外，今年10月4日至5日在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯召开的二十国集团工商峰会（B20）上，与会者也通过了有关“有关国有企业扭曲市场竞争的指控”。这些均表明：美国正在不断寻找和拓展具有共同价值观的盟友，共同价值观应该可以方便美国加快建立新一代的自由贸易协定网。

就第二个因素而言，中国目前无疑还是全世界最大的市场之一。中国之所以能够成为世界上最大的市场之一，当然是因为，作为世界上人口最多的国家，过去四分之一世纪中，中国经济持续高速发展，由此催生了一个规模庞大的中产阶级，他们有着比较雄厚的购买力。此外，中国拥有世界上最为齐全的工业生产体系，企业产销需求旺盛。

一旦美国退出WTO，欧盟、日本、韩国等美国的盟友势必追随美国。因为“零关税、零补贴自由贸易协议”已近将它们捆绑在一起，而且美国本身也是一个巨大的市场；离开美国，这些国家基本上不可能找到一个能够取代美国的市场。

（二）采取合作策略的利与弊

中国积极支持美欧提出的WTO改革建议，同样有利有弊。

最大的问题在于：中国可能因此而在国际上失去面子。因为在特朗普对中国发起的贸易战层层升级的情况下，中国还支持由美国主导的WTO改革，世界上相当多数不满美国贸易政策和主张的国家可能对中国形成异样的看法，中国人心里也会觉得闭屈。

但是，采取合作策略，支持美欧改革WTO的建议，应该能够给中国带来更多实实在在的利益。两方面的因素决定了这一点。

一方面，支持美欧等方面的改革动议并不等于中国必须完全接受这些建议，相反，中国可以要求修改那些可能损害中国核心利益的改革内容，同时通过积极磋商提出中国自己的相应改革建议。从本质上说，WTO相关法律文件是成员国共同商定的瓜分国际贸易市场的规则。通过参与和合作，中国可以防止WTO决策机构通过对自己十分不利的改革方案，并尽可能推动新型WTO规则体系朝对中国更有利的方向发展。

另一方面，中国在WTO规则体系改革方面与美欧合作，并推动这一改革走向成功，当可以避免美欧等相关方退出WTO，进而避免陷入自身与世界主要贸易伙伴形成对立关系的困境。

三、结语

由以上所述可知，无论采取何种应对策略，均有利有弊。比较而言，采取支持美欧改革WTO的合作策略更加符合中国的国家利益，由此中国不仅可以影响谈判和改革的内容，可以大致上维持现行的全球多边贸易体制，而且可以防止自身涉外贸易关系退回到加入WTO之前的状态。所以，笔者建议中国采取支持WTO改革的策略，与美欧等方面合作，共同推进WTO规则体系的改革。

当然，如上所述，WTO相关法律文件是划分国际贸易市场的规则，对其进行改革便意味着国际贸易市场及其利益在各成员国之间进行重新分配；既然如此，各成员国都要做好妥协和让步的准备。就中国而言，政府和学者应该考虑：美欧等方面的哪些改革建议是可以接受的，哪些是必须拒绝的？哪些现行WTO规则是必须修改的？最后，中国自己应该提出哪些改革建议？