为什么政府网站访问量差别如此之大

在信息时代，政府网站日趋成为政府部门的门户和脸面，人们通常会通过这些网站去了解和认识政府部门，并办理在线业务和进行互动交流。因此，虽然社交媒体日趋发达，但是政府网站对塑造政府形象和加强政民互动仍然具有重要意义。过去，政府网站的建设不规范、维护不到位、运营效率低，社会公众很少将其作为主要信息来源。但是，经过2015年以来的全国政府网站普查和抽查，各级、各地和各部门的门户网站都有了大幅改善。

2015年以来，国务院发布了政府网站建设标准和运营规范，建立了全国政府网站基本信息数据库，并在中国政府网开设“我为政府网站找错”栏目，以提升政府网站的质量，加强公众对这些网站的监督。2015年普查时发现全国有八万多家政府网站，经过“瘦身”后精简为两万多家，压缩比例高达70.1%。一些不合规、不更新的“僵尸”政府网站被要求整改或予以撤销，保留下来的政府网站都通过了评估和检测，在规范性、更新速度和运转效率方面都有了明显提升。比如，2018年第二季度全国政府网站抽查情况通报显示，全国两万多家政府网站的抽查总体合格率达到96%，一些地区甚至达到100%。

随着政府网站逐步规范化运行，其所提供的信息、服务和互动渠道也日趋得到社会公众的关注与使用。值得研究的问题是，政府网站的覆盖面和使用率如何，以及如何促进政府网站的广泛使用。

一、如何考察政府网站的使用率

考察政府网站的使用率一般通过问卷调查，但这种方式通常难以做到精确衡量，且调查成本较高。相比之下，考察网站的浏览量或访问量，以之衡量政府网站的使用率，是各国普遍采取的方式。谷歌、雅虎和亚马逊都开发了评测网站访问量的工具。其中亚马逊公司旗下的Alexa专门发布网站世界排名（www.alexa.com/siteinfo/），是用于测评网站访问量的较佳方式。已有研究显示，它在统计网站访问量方面具有更好的质量，并且其数据覆盖面最广。

Alexa既对一个网站在国内的使用情况进行排名，也对其在全球范围内的使用情况进行排名。比如，中国政府网（www.gov.cn）的全球排名为第2101名，在中国内地的排名为第253名。对比全球各国的中央政府网站，中国政府网排名第三，仅次于英国政府官网（742）和加拿大政府官网（1067）。我们使用Alexa的政府网站排名来衡量中央部委、省级政府和地级市政府三级政府网站的访问量，并研究哪些因素对政府网站访问量产生影响。

二、什么决定了政府网站的受欢迎程度

政府网站是否受欢迎，在很大程度上取决于如下因素。这些因素可以分为供给和需求两大类，即政府网站的访问量一方面取决于其所提供的信息和服务的质量，另一方面同其潜在受众的态度和能力有关。

首先，政府网站的潜在受众面会影响其实际访问量，这是由其最大可能的影响范围决定的。一个人口上千万的城市，其政府网站被访问的可能性显然要远大于一个人口不足一百万的城市的政府网站。

其次，当地的经济发展水平可能会影响政府网站的访问量，因为一个地方经济越发达，受到的关注会越多。与此同时，经济发达地区的政府也更有财力、人力和物力去建设、维护和推广政府网站。

再次，政府网站本身的建设水平或成熟度，也会影响其受欢迎程度。过去许多政府网站无人问津，在很大程度上是因为它们都是设计糟糕、更新不及时和运营较差的“僵尸网站”。

此外，公众是否访问政府网站也同其能否具备必要的设备、知识和观念有关。一般来说，受教育程度和互联网普及率较高的地区，民众更倾向于通过互联网同政府部门打交道，政府网站的访问量也自然会高。

如果具体到政府部门，那么部门的职能也会影响其门户网站的受欢迎程度。专注于政府的核心职能且经常同民众打交道的部门，其门户网站会更有可能得到民众的普遍关注。

三、政府网站访问量为何千差万别？

我们利用Alexa的数据发现，各级、各地和各部门的政府网站在访问量方面差异较大，如表1所示。

在中央部委中，全球网站排名最高的是国家工商总局（5611）、国家质检总局（5611）；其次是国家知识产权局（10092）、商务部（10424）、国家统计局（12289）、外交部（12431）、国家税务总局（15544）、海关总署（17661）、教育部（18834），它们的排名都在两万名以内。

在省一级，北京市（14290）、江苏省（35461）、上海市（42226）、重庆市（45635）、天津市（46540）是排名靠前的省份，它们的排名都在五万名以内。

在城市层面，深圳市（11988）、杭州市（23323）、广州市（29112）、苏州市（36196）、武汉市（41904）、南京市（45168）、东莞市（47214）、温州市（47607）的排名靠前，它们的排名都在五万名以内。与上述访问量较高的政府网站相比，许多网站的流量太低，查询不到Alexa排名。

从行政级别来看，中央部委网站的浏览量排名中位数大于省级政府网站，后者的排名中位数大于地级市的政府网站。这主要是因为中央部委发布的许多政策都是全国性的，会受到全国乃至全球的关注，所以访问量会更大。与之相比，省级政府是央地关系的枢纽，但却是各类政策的“二传手”，并不直接执行具体政策，所以在信息发布方面的影响较弱。地级市政府负责执行具体政策，所以同公众和企业打交道较多，其网站的访问量也会较大。例如，排名靠前的地级市政府网站的访问量甚至超过一些中央部委和省级政府。

对政府网站访问量的回归分析表明，不同层级政府网站的访问量受到不同因素组合的影响。

对省级政府网站的研究显示，其网络流量主要同网站绩效评分有关，而同经济发展水平、人口规模、高等教育人口比例、互联网普及率等因素关系不大。清华大学发布的《2017年中国政府网站绩效评估报告》从多个方面对政府网站的可用性、易用性等进行综合评价，可以视为政府网站绩效的衡量依据。该研究显示，评估得分越高，省级政府网站的访问量排名就越高。

有趣的是，我们对地级市政府网站的研究却得出了不同的结果。尽管政府网站绩效评估得分依然有很大的影响，但是网站访问量也同经济发展水平和人口规模有很大关系。经济发展水平越高、人口规模越大的城市，其政府网站的访问量也就越大。此外，人口的受教育程度和互联网普及率对政府网站访问量没有明显影响。

对中央部委网站的研究显示，其绩效评分越高，网站访问量越大。与此同时，研究也显示，网站访问量同部委职能有关。我们把部委按职能分为七类，包括经济发展、社会政策、货币政策、外交事务、资源与环境、研究与咨询和综合事务。研究显示，外交事务、货币政策和经济发展领域的部委，其网站平均排名较高，其次是社会政策、资源与环境方面的部委，最后是研究与咨询、综合事务领域的部委。公民、企业、新闻媒体和研究机构关注较多的部委，其网站受关注的程度会更大。相对来说，以政府内部事务为主的部委网站则少人问津。

四、政策启示

本研究表明，三级政府网站的访问量都同网站绩效评分有关。这说明政府网站是否受到用户的青睐，在很大程度上同其设计的质量和运营的表现有关。在其他条件等同的情况下，绩效评分越高的政府网站越受欢迎。这意味着政府部门应加强政府网站绩效评估和改进，持续提升政府网站质量，使其能够满足用户的需求，并吸引用户的使用和增强用户的黏性。

本研究也显示，政府网站的访问量也同其他一些政府部门不可控的因素，比如，经济发展水平、人口规模、政府职能等有关，而这些因素都同辖区或部门的经济、社会和政治影响力有关。这说明访问量及其排名不能完全反映政府网站的能力或绩效，因为还受许多不可控因素的影响。例如，墨西哥、安哥拉、埃及、瑞士、比利时的政府网站访问量甚至比美国、印度等大国的还要高，这同政府层级、政治体制、公共服务特征等因素有很大关系，而不完全取决于政府网站绩效。

与此同时，社交媒体和移动互联网的出现也在分流政府网站的流量，使政府网站面临更大的挑战。中国互联网信息中心在今年7月发布的《第42次中国互联网发展状况统计报告》显示，58.6%的网民会利用在线政务服务，但是使用率最高的是支付宝或微信的城市服务（44%），其次是政府微信公众号（23.6%）。政府网站的使用率仅为19%，高于政府手机端应用（11.6%）和政府微博（9.4%），但是远低于前两种第三方平台提供的在线政务服务。

如何同移动政务协同发展，并发挥政府网站的优势，是未来推动政府网站发展的关键所在。比如，在处理复杂、重要和需要电子认证的在线政务服务程序方面，政府网站仍然是不可或缺的。

[本文原刊于《情报杂志》2018年第10期，原题“电子政务绩效越高，公民使用越多吗？——中国地方政府的实证研究”。原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与研究生刘柳合作撰写，由马亮进行大篇幅改写。具体技术细节请参考原文。]