上海改革开放40年｜冯小敏：城市基层党组织的运行轨迹

【编者按】

2018年，中国迎来改革开放40周年。改革开放成就了今天的上海，1990年代上海经济社会发展从负担沉重的全国“后卫”，一跃变“前锋”，实现大变样。浦东开发的高楼大厦背后，陆家嘴、张江、金桥、外高桥开发的规划政策背后，开发开放的高速进展背后，有着怎样的大胆尝试、奋力进取的故事。澎湃新闻·请讲栏目推出“上海改革开放40年”口述系列，中共上海市委党史研究室采访了部分上海改革开放的政策制定者、执行者们讲述上海改革开放那段激情澎湃的历史。该文将收录于即将出版的“上海改革开放40年口述”系列丛书中。

口述：冯小敏（曾任上海市委组织部副部长）

采访：谢黎萍、张励、张东保

整理：张励、张东保

时间：2018年4月11日

回顾20世纪90年代以来上海城市基层党建的探索历程，对于我们更好地领会十九大关于党的建设总要求，在已有的工作基础上进一步补齐短板、激发基层党组织的积极性主动性创造性、不断提高党建工作质量具有积极意义。

上层抓合力，基层抓活力

20世纪90年代以来，上海城市基层党建工作先后经历了四个发展阶段，每个阶段都有着鲜明的特征。其中，“上层抓合力，基层抓活力”可以说是1990年代城市基层党建工作的基本思路。

“上层抓合力”，最重要的是强调一个党委，三个党组。在市这个层面，一个党委是市委，三个党组是市人大、政府、政协党组。市委是领导核心，总揽全局、协调各方，三个党组要对市委负责，在市委领导下形成合力，这是我们政治体制最大的优势。

市委对下面的领导则是采取“条”“块”结合的工作体制，通过十个大口党委和二十个区县党委来实现的。“条”是指大口党委，这是上海的特色。它形成于计划经济时期，20世纪60年代上海就已经成立了工业、市政交通等政治部，这些可以说是大口党委的前身。“条”具有行业优势，在长期发展中积累了丰富经验，集聚了人财物优质资源。抓好“条”，市委就把这个领域党的工作包括基层党建抓起来了。“块”指的是区县党委，上海是一座超大型城市，分级管理比较符合上海的实际情况。区县党委管理范围覆盖上海全域，在城市基层党建上同样承担着重要责任。尤其是在社会主义市场经济条件下，“块”是“两新”组织生长发育的主要舞台，是城市最具活力的区域，对于城市发展转型过程中出现的各类矛盾具有很强的托底承载力。总的来看，在保障城市加快发展的速度、深化改革的力度、社会稳定的程度三者的协调平衡上，“条”“块”结合的工作体制发挥着重要作用。

“基层抓活力”，主要是做了三件事。第一件事是下放事权，推进“两级政府三级管理”。20世纪90年代初，上海开始推行“两级政府两级管理”，向区县下放事权，要让当时20个区长成为20个“小市长”。到了1995年的时候，“两级政府三级管理”开始萌发。市委当时在全市范围开展了加强社区建设和管理的调研和试点。通过调研和试点，大家认识到，基层要有活力，你一定要给他一定的权力，当时权力都在上面，执法权、城市管理权都集中在区里，“看得见的管不着，管得着的看不见”。在街道第一线，天天感到脏乱差，但没权管理，权力都在区里，而区管理部门作风机关化日常看不到这些脏乱差。于是，1996年3月，市委正式提出“两级政府三级管理”体制，把街道真正作为城区管理的一个层级。1997年进一步明确了街道党政机构设置，要求派出所、工商所、房管所、市容环卫所、地段医院等与社区街道对应设置。原来像我们小东门街道是三个工商所，一个是管十六铺市场，一个是街道范围的，还有一个是管城隍庙小商品市场，经过调整一个街道就对应设置一个工商所。

第二件事就是利用工业结构转型，使上海城市基层社区党支部书记这支队伍上了一个层次。我们原来的居委会干部，基本是50年代从家庭妇女中动员出来的，从1950年代的“小辫子”一直做到“老太太”，到1990年代这支队伍青黄不接。当时正好是工业结构调整、企业重组，纺织系统从55万人减到15万，40万人到哪里去？市委书记黄菊提出来，国有企业这么多干部转出来，都是带过队伍的，都是很优秀的中层骨干，能不能将他们转到城市做居委干部，并让市委组织部去落实这件事。组织部制定了办法，以大厂的中层干部和小厂的厂级干部为骨干，自愿报名，再组织考核，从中选拔了3000多人。当时上海3000多个居委会，每个居委会1个人。这支骨干队伍就这样建立起来了，凡是到这个岗位的，享受事业编制待遇，并按照事业编制退休，他们也被称为“黄菊干部”。现在上海滩最有影响的居委会支部书记、全国先进，比如长宁区虹桥街道虹储居民区书记朱国萍、普陀区桃浦镇紫藤苑居民区书记杨兆顺、虹口区凉城街道秀苑居民区书记杨如明等，都是这批人当中的。这批干部眼界更开阔、文化知识更高，实际经验更丰富，承担起了1990年代以来社区建设管理和社区党建工作。

“基层抓活力”还有一件事，就是“凝聚力工程”。1990年代初，当时的华阳街道都是棚户区，地势低洼、多为危棚简屋，最怕的是夏天风、暴、潮“三碰头”。一个风雨交加的夜晚，街道动员机关干部到居民区查看受灾情况，一楼居民家里大都进水，冰箱漏电。街道党委书记陈建兴看到两个孤老困在进水的屋里，坐在床上你望我我望你，陈建兴把老人背到旁边学校的临时安置所。这件事触动了他：我这个父母官，到底要做什么？老百姓的事如果关心不好，你这个党委、你这个父母官就没尽到责任。他们提出，要关心老百姓的疾苦，要串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心，这就是“四百精神”。当时市委组织部正好在思考基层党建怎么抓法，华阳街道的事迹引起了市委组织部的重视。市委常委、组织部长罗世谦亲自带队到华阳街道蹲点调研，总结“凝聚力工程”的经验，并向全市推广。不仅是华阳街道，全市还选了正广和汽水厂、华东政法学院国际法系、松江县新桥镇春申村等几个地方试点。长宁区将“凝聚力工程”一届届党委坚持下来，口号没有变，一讲讲了20年，这也是坚持时间最长、影响最大的基层党建的一个典型。“凝聚力工程”后来出了本书，序是我写的，我说“凝聚力工程”生生不息的原因就在于，它抓住了基层党建的本质，就是服务群众，做好群众工作，今天的组织力也是这样，组织力讲到底基础就是服务凝聚群众、做好群众工作，它体现了基层党建工作的核心，那么多年来经久不衰。

全覆盖，凝聚力，组织化

第二个阶段是在党的十六大以后，按照“全覆盖，凝聚力，组织化”原则，探索“支部建在楼上”，建立社区专职党建工作者，构建“1+3”社区党建组织体制。

随着社会经济结构调整，国有企业转制及战略性重组，非公经济得以蓬勃发展。党的建设应该如何去适应？我印象最深的有两件事，一件事就是取缔法轮功组织的非法活动，使得加强新社会组织引导管理提上日程。第二件事是在1995年我刚担任南市区委副书记不久，董家渡街道一家非公企业，一个职工连续27天加班，老板不让他休息，生病也不可以请假，最后死在工作岗位上。我把董家渡街道书记叫来，问这个企业里没工会吗？他说没有，党支部也没有。董家渡街道书记跟我说，这个企业注册在我们董家渡，税收交在董家渡，企业生产在松江，我们平时连人也看不到。实际上，非公经济组织很多都是这样。

城市基层党建如何应对非公领域的新情况新挑战，市委提出了“全覆盖，凝聚力，组织化”的工作思路,要求把党的组织和党的工作覆盖到非公领域，明确填补党建空白点，街镇要起托底作用。在此背景下，一些街道开始探索商务楼宇党建，引起中央媒体的重视。2002年12月，正好是我到市委组织部的前夕，新华社内参清样以“支部建在楼上，党建落在实处”为题，报道了上海浦东新区潍坊街道嘉兴大厦、静安区静安寺街道中华企业大厦等加强楼宇“两新”党建的经验。嘉兴大厦专职党务工作者其实不是我们聘用的，她是嘉兴市秀洲区驻上海办事处主任汪敏君。当时嘉兴主动向浦东新区提出来，我们党员回到嘉兴过组织生活太远了，是否可以挂到你们这里，后来就挂到了街道，由汪敏君兼任党支部书记，发挥作用。中华企业大厦的党群工作者王长燕是静安寺街道聘的，他刚去的时候，贴个电话号码，写道“我是王长燕，专职党群工作者，这是我的电话，你们有事来找我。”人家看到电话号码就打电话给他，转接组织关系、申请入党等。后来电话接得多了，他就每周来一趟中华企业大厦，再后来一周一天也不够用，他就和物业商量，帮他摆了张办公桌。再后来街道也非常重视，就在楼里租了间房间，作为楼宇党组织办公地点。

对于新华社的这篇内参，胡锦涛总书记非常重视，专门作出批示，肯定上海依托社区抓好“两新”党建的做法，并要求“要总结带有规律性的经验，指导面上工作”。2003年9月，中组部部长贺国强同志专程到上海调研，充分肯定了上海的经验，认为“支部建在楼上”是“支部建在连上”的深化和拓展，具有普遍意义。“楼宇党建”的创新价值，是对城市基层党组织设置上的突破，为“两新”党建实现组织覆盖和工作覆盖探索了一条新路。在新的条件下，依托单位建党组织，在很多非公企业是不具备条件的。而通过在商务楼成立楼宇党组织，可以把流动党员纳入有效管理，帮助入党积极分子接续培养，在具备条件的企业建立党支部。后来，这一模式从楼宇拓展到工业科技园区、商业街市、专业市场，为城市基层党建实行“布点划片、网格化管理”全覆盖创造了基础。

加强“两新”党建，必然涉及到基层党建骨干队伍建设的问题。基层党建必须要有人来做，否则就是空的。2005年“四一六”涉日游行，充分证明了有人做工作和没人做工作大不一样。嘉兴大厦、中华企业大厦就一个人都没有去。我们了解到，当时嘉兴大厦楼里有些小青年旗子、传单都准备好了，准备出去游行，但都被汪敏君劝阻下来。王长燕也是印了宣传稳定的明信片，一家家送，所以中华企业大厦大楼里都没去。国有企事业单位按规定可以依据职工数比例配备专职党务人员，“两新”组织建立党组织，业主按规定要予以支持，但不能强求他出钱配专职人员。市委经过调查研究，总结“两新”党建骨干力量配置经验，同意市委组织部的建议，决定在全市建立社区专职党群工作者队伍。具体分为两类： 40岁以下、本科以上学历并有党群工作经历，可以报考事业编制；60岁以下有丰富党群工作经验，可以报考聘用制。我们在市级层面组织招聘了460多人，加上各区自己招的，市区两级共招录了约2000人，这样全市200多个街道乡镇，每个街道乡镇大约七、八个人。在2005年下半年，“两新”党组织开展先进性教育，以及后来在生产力最活跃的楼宇、园区加强“两新”党建，实现规模以上非公企业党组织建设全覆盖，探索建立非公企业“两个沟通”机制等等，这支队伍起了不可替代的重要作用。

从全覆盖角度来说，“支部建在楼上”是解决了创新党组织设置模式的问题，专职党群工作者是解决了工作力量问题。再一个，就是要解决全覆盖的工作体制问题，按照“全覆盖，凝聚力，组织化”工作思路和“凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会”的工作要求，创新城市基层党的组织体制。贺国强同志2003年9月在上海调研后，中组部写了个调研报告，胡锦涛总书记批示说，很好，请转发全国各地。这个报告肯定上海的经验，第一条是上海“支部建在楼上”的经验；第二条就是对上海社区党建以服务群众为重点，探索区域内各类党组织和在职党员参与的大党建工作格局和协调机制给予了充分肯定。随后，中央办公厅下发了《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》。在这个背景下，上海正式提出构建“1+3”社区党建领导和组织新体制。“1”就是把街道党工委改为“社区党工委”，其最大不同就是将党工委委员由过去内部人调整为区域性的构成，新增4-6个兼职委员，由政府派出机构和驻区单位党员负责人和优秀居民区书记兼任，一批区域单位领导干部包括局级干部进入了街道党工委。“3”即按辖区结构中政府派出机构、法人单位和居民区自然人三种类别，对应设置行政党委、综合党委和居民区党委。“社区党工委”中加上“（街道）”二字是中组部同志建议的，这主要是考虑到在上海，社区其实分了两个层面，街道叫社区，居委会也叫社区，而其他省市是在街道层级以下使用社区概念，以防止混淆。

单位党建、区域党建、行业党建互联互补互动

党的十七大前后,按照“单位党建、区域党建、行业党建互联互补互动”原则，探索区域化党建体制,健全联系服务群众工作机制，推进城乡资源统筹，加强党建责任制，是这一阶段上海基层党建工作的主要特色。

随着社区党建的加强，区域化党建的探索逐步成为重要趋势。区域化党建是以街道社区党组织为领导核心，以居民区党组织为基础，区域内各类党组织和全体共产党员共同参与的党建工作格局。与其他基层党组织相比，街道社区党组织依托区县党政组织及其资源支撑，在组织稳定性、资源综合性、工作协同性方面具有明显的优势。2007年召开的市第九次党代会在此基础上，提出了“单位党建、区域党建、行业党建互联互补互动”的重要思路和工作要求。这一要求抓住了区域化党建破局的关键，有力推进了区域化党建广泛实践。在地铁工地、物业管理、公园绿地、市容环境、扶贫帮困等众多领域，甚至在国际金融危机冲击下企业抱团取暖，区域化党建创造了一系列党建联建项目，得到了大多数基层党组织的积极支持，所取得的工作成效在社会上产生了良好反响。2010年“世博先锋行动”可以说是区域化党建成效的大检阅。习近平同志到中央工作后对上海党建工作第一个批示，就肯定了区域化党建工作。他指出，区域化大党建格局“很有新意”，要求上海坚持下去抓出成效。 服务群众是上海城市基层党建始终坚持的主题主线。20世纪90年代以来，上海先后开展了“凝聚力工程”、“三服务”、“双结对”、“一线工作法”等活动。后来，市委聚焦增强城市基层党组织服务功能，建立健全联系服务群众工作机制，又提出了走进基层、服务群众的“三访三服务”机制。“三访”是指村居党组织和党员走访、党员干部下访、党代表和人大代表到社区接访；“三服务”是指居村党组织自助互助服务、街道乡镇窗口就近服务、上级党组织协调协同服务机制。特别是党员干部下访，是习近平同志在上海时大力倡导和推动的。世博会以后，上海探索建立组团式联系服务群众工作机制，通过划块明责、组团聚力、亮牌承诺、普遍走访，以“人对人，面对面”为主要形式，以回应群众诉求化解矛盾为工作重点，以聚合力量整合资源为有力支撑，以问计于民汇集民智为重要内涵，以教育引领群众为重要任务，逐步形成一支经常联系服务做群众工作的队伍，一个整合各类资源的工作支撑体系，健全畅通群众诉求表达、协调回应解决问题、上级考核群众评议的联系服务工作机制。

习近平在上海担任市委书记的时候，对组织部关于基层党建只有一个批示，就是关于城乡结对帮扶的。当时中央提出推进新农村建设，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，我们就提出能不能借鉴之前搞“双结对”、由机关企事业和村居结对的经验，让机关国有企事业和农村结对，推动新农村建设。这个想法得到了农委的支持，全市开展了城乡基层党组织结对帮扶活动，不仅中心城区与郊区结对，358个经济薄弱村全部与城市机关企事业党委党组织结上对子，从扶贫帮困、经济支持、技术指导、人才帮助入手，做到每年不低于2万元的资金帮扶。2007年7月，时任市委书记习近平批示：“各级党组织结对帮扶经济薄弱村意义深远且初见成效，须进一步努力，按照‘以城促乡、以工补农、以企哺村’的方针，把工作做实做细，努力抓出成效，为社会主义新农村建设做贡献”。开展城乡结对帮扶，用资源统筹来解决基层资源不足的问题，这是有益的探索。现在，统筹城乡资源在实践中不断深化，从输血式扶贫到造血式扶贫，从经济帮扶到促进社会事业协同发展，从单纯扶贫到促进基层党组织建设和基层干部队伍建设，取得了多方面的积极成效。

组织有活力，党员起作用，群众得实惠

党的十八大以来，上海的基层党建工作主要是按照“组织有活力，党员起作用，群众得实惠”原则，完善党组织领导下的基层群众自治，加强社区党组织书记队伍建设，区域化党建延伸深化，破解城市治理精细化短板。

习近平总书记多次指出，上海要率先探索社会治理创新，实现从“管”向“治”转变。要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，把最广大人民群众的利益作为根本坐标。为此，上海把“创新社会治理、加强基层建设”列为2014年市委“一号课题”。通过调研，市委提出了“组织有活力，党员起作用，群众得实惠”的工作思路，并将党组织领导下基层群众自治列为年度重点工作。如何抓好党组织领导下充满活力的基层群众自治,以加强基层党建引领社会治理创新，既是社会治理创新题中应有之意，也是城市基层党建与时俱进的重要课题。

党组织领导下基层群众自治，首先要回答党组织怎么领导。我们和民政局联合编了一本《党建让社区生活更美好——充分发挥党组织在基层群众自治中作用案例选编》，认真总结党组织领导基层群众自治的做法成效。党组织必须切实加强领导，但也不能包办代替一切。具体怎么领导，我们概括了几句话：一是价值引领，党组织与居委会等其他组织不一样，按照现在的提法就叫“政治引领”，把关定向、引领方向是党组织的第一功能。二是组织动员，自治家园理事会、业主委员会都是党组织去组织的。三是统筹协调，自治涉及多元主体，遇到各方面需要协调的事情，下面难以协调的，就必须由党组织出面协调。四是支持服务，党组织不是包办代替，而是要支持自治组织，支持各种群团组织，并提供服务。五是凝聚骨干，党组织的工作就是把骨干紧紧凝聚在我们周围，通过发挥其他社会组织的作用，党组织就可以延长工作手臂和工作链条，“借船出海”“借梯登高”，党组织工作就有了二传手、三传手、四传手。这五点，后来写入市委“1+6”文件里。

其次是要回答怎样才能真正体现群众自治？市委组织部、市民政局总结基层经验，重点推动这样几方面工作：一是强调要搭建协商议事的平台。自治和共治最大的不同就是要按照契约来治理，这个契约怎么产生，一定是协商的。协商的关键是搭建好平台，让各方面的代表，尤其是居民小组长、党小组长、业主委员会主任、自治家园理事会理事长、群团组织负责人、有影响的老劳模老干部等基层积极分子参与其中。二是突出强调自治议题、自治项目。这一点后来写进“1+6”文件中。过去群众自治落实的不够，一个重要方面就是实际工作中缺乏经常性的、自下而上的自治内涵。我们强调要逐步增加自下而上议题的比重，最初设想是居委会议题50%以上应该是自下而上的。征求意见的时候，很多区都说做不到，街道布置下来的事情也很多的，下面的事情占一半做不到，最后我们文件改为逐渐增加自下而上议题的比重。三是凝聚和培育基层自治骨干。做好对各类骨干的服务、凝聚和引领工作，把好各类活动团队方向。四是完善自我教育、自我管理、自我服务，无论是建设服务型党组织还是强调增强组织力，调动党员群众的积极性，开展自我服务、互助服务是特别重要的。虹口区欧阳街道一个居委会，党员志愿者公开把手机号亮出来，为大家服务。有一名退休党员，搬到新公房，邻居都不认识，就在楼道门口写张条子：我是几零几的居民，每个礼拜一下午，我将家里客厅打开，欢迎邻居到我家来坐坐，我们喝杯茶、聊聊天，相互增加了解。条子贴好后，真的有人来了，到后来人越来越多，一到礼拜一下午，家里挤满人。这种例子比比皆是。

加强社区党组织书记队伍建设是这一阶段基层党建工作的华彩乐章。基层党组织书记是群众的主心骨、带头人，也是基层工作的组织者、实践者。一定数量的社区职业工作者，包括专职党组织书记队伍，是基层社会治理的客观需要。之前市区两级对这支队伍建设作了不少努力，包括2011年市委决定延续“黄菊干部”的相关政策，试点探索优秀居村书记通过公选直接任街镇科级岗位。但实际执行不够到位，我们在调研中了解到，居民区书记招不到人、年龄老化、后继无人的问题还是相当严重的，有的中心城区社区专职书记收入低于全市平均工资水平。2014年市委“一号课题”把这个问题列为重点，制定文件明确社区专职书记享受事业待遇，任满两届、考核优秀并得到群众认可，转为事业编制。这个政策一实行，面貌焕然一新。上次组织部办培训班叫我去，我一看，黑压压一片黑头发，白头发几乎全都没了，都是年轻的面孔，包括我自己的居委，原来是浦东跨国公司做的，现在来做我们居委会书记。这样一大批综合素质优秀的年轻干部充实到这支队伍中来，给城市基层党建和社会治理创新带来了新的活力。

通过梳理20世纪90年代以来上海基层党建工作，可以看到基层党建不断前行的足迹。回顾这段探索前行的历史，对于今天我们如何进一步推进城市基层党建也有着非常重要的启示作用：推动发展、服务群众是城市发展转型中基层党建的必然使命，区域化党建是城市社会治理创新中党建破局的关键，资源配置下沉是城市基层党建的必然要求和趋势，条块结合深度融合是符合城市治理规律的重要优势，建立纽结释放张力是提升服务凝聚群众成效的重要路径。

党的十九大报告强调不断增强党的政治领导力，思想引领力，群众组织力，社会号召力，既是新要求，也可以说是党建工作的衡量标准。我深深感到，以此对照，差距还很大。基层党建，任重道远。

【口述人简介】

冯小敏，1953年7月生。曾任职于云南国营景洪农场、云南省委党校、上海南市区小北门街道。1986年1月至2003年7月，先后任南市区委党校副校长、区委宣传部副部长、区委常委宣传部长、区委副书记，市委党史研究室副主任（主持工作）、主任；2003年6月至2006年3月，任市委组织部副部长兼市委党史研究室主任；2006年3月至2014年11月，任市委组织部副部长。任市委组织部副部长期间，一直分管组织工作，在上海基层党建工作方面作了积极探索与实践。2013年1月至2017年2月，任上海市政协常委、文史资料委员会主任。