法治化、市场化营商环境下，谁来决定店招的样式？

2023年10月8日，成都市纪委监委通报全市查处的6起形式主义、官僚主义问题典型案例，其中一起案例尤其引发关注。2021年4月至6月，锦江区牛市口街道党工委原委员叶某某、牛市口街道综合行政执法队负责人罗某某在负责辖区商铺店招优化提升工作时，未进行充分研究论证即采用“大拼音、小汉字”方案更换店招。在接到群众多次反映店招更换对经营造成影响，希望恢复原店招后，消极应付，未作实质性回应处理，造成不良影响。2022年11月，两位当事人分别受到党内警告处分。

表面上看，这是一起形式主义、官僚主义案例。放到党和政府正在大力倡导、推进的营商环境法治化与市场化的大背景下观察，这起案件实际上折射出营商环境法治化、市场化背景下政府与市场之间的权力边界问题。

法治化、市场化营商环境下，政府的角色定位

根据世界银行营商环境评估指标体系的定义，营商环境是指企业生命周期中对其行为和绩效产生重大影响但企业又无法控制的一系列外部条件。根据世界银行营商环境评估指标体系，构成营商环境的基本指标包括立法、政府及二者运行的效率。

世界银行营商环境评估指标体系对政府的角色定位是提供公共服务。这里的公共服务包括两个方面，一个是为市场主体及市场整体的运行提供硬件基础设施，一个是为市场主体及市场整体的运行提供制度支持。

所谓硬件基础设施，是指政府为便利企业的运营提供的物理设施。这些物理设施为企业的设立、运营及退出市场提供了方便，降低了市场交易成本。比如，政府建立线上基础设施，使得企业设立的多数甚至全部程序都可以在线上进行，降低了企业设立的交易成本；再比如，政府为争端的诉讼或仲裁提供线上办公系统，便利了企业争议的解决，降低了企业争议解决的成本。

所谓软件基础设施，是指政府为便利企业的运营提供的制度性基础设施。以劳动力市场为例。优秀的劳动力资源供给是决定企业运营效果的重要因素，所以，劳动力市场的有效运行是良好营商环境的一个重要指标。政府可以为劳动力市场的有效运行提供广泛的制度性公共服务。比如，政府建立完善的医疗保险制度、劳动力失业保险制度、劳动力培训制度等。

总之，营商环境本质上属于法治环境。好的营商环境，等于好的立法加上政府为立法的有效运行提供的公共服务。从营商环境的视角观察，良好的营商环境下，政府应该保护好市场主体的经营权。

法治化、市场化营商环境下，政府应保护好市场主体的经营权

在法治化、市场化营商环境背景下，政府为市场主体及市场整体的运行提供公共服务的目标在于为市场主体赋权，提升其参与市场竞争的能力。

政府在为市场主体赋权的过程中，最重要的是保护好市场主体的经营权。经营权首先是一种财产权，即市场主体对自己的企业财产及收益的所有权和支配权。经营权还是一种控制权，即市场主体对企业运营中经营方式和决策拥有控制权。

只要企业的经营行为合法、合规，政府不仅不能干涉企业依法行使经营权，而且要创造硬件和软件基础设施，帮助企业更好地行使其经营权，为企业的生产经营赋能。这是法治化、市场化营商环境背景下政府提供公共服务的基本内容，也是划定政府与市场边界的基本标尺。

从法治化、市场化营商环境下政府提供公共服务的角度分析，谁来决定店招的式样？街道党工委和街头执法队的工作人员，还是市场主体自身？

我们可以从三个角度回答这个问题。

首先，决定店招的式样属于市场主体的经营权，只要店招的文字内容和表现形式合法合规，政府无权干涉。

其次，政府应该创造硬件与软件基础设施，帮助店面经营者改善经营环境，为其生产经营赋能，而不是干涉店面经营者正常行使经营权。

第三，作为市场主体，店面经营者不仅最有信息与知识优势决定店招的式样，而且，店面经营者也要为其决策承担后果。政府既没有知识与信息优势，也不对行为后果负责，所以，政府决定店招式样，既缺乏法理支撑也不符合市场逻辑。

综上，街道党工委和街头执法队的工作人员更换店招的行为，既违背了法治化、市场化营商环境下政府为市场及市场主体提供公共服务的基本理念，也超越了政府与市场之间的权力边界，损害了市场主体的经营权；不仅给市场主体造成经济损失，也损害了营商环境。成都市纪委监委及时查处，纠正了不当行政行为对市场主体与营商环境的损害。

优化基层政府与市场之间关系，需要具有可执行性的地方立法

表面上看，本案似乎是基层执法机构与市场主体之间发生的冲突。实际上，本案折射出影响我国营商环境建设的一个重要问题，即基层政府与市场之间的关系。

基层政府处在政府与市场关系的最前沿，直接与市场主体交流与互动。基层政府与市场之间的关系和谐，基层政府能够通过良好的公共服务为市场主体的生产经营活动提供便利，营商环境就会得到提升；反之，营商环境就会受到损害。为了持续改善我国营商环境，有必要优化基层政府与市场之间的关系。

优化基层政府与市场之间的关系，首先要完善营商环境立法。通过营商环境立法，明确基层政府的权力边界。我国当前已经有较高层级的营商环境立法，即国务院于2019年制定的《优化营商环境条例》。  

《优化营商环境条例》不仅确定，“最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预”的基本原则（第三条）；而且明确规定，“市场主体依法享有经营自主权。对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预。”（第十一条）

尽管《优化营商环境条例》明确了政府与市场之间的关系，并明确保护市场主体的经营自主权，但是，仍然出现基层政府干预市场主体经营权的案例，其根本原因在于《优化营商环境条例》属于原则性和指引性规定，缺乏具体的规则支撑，因而缺乏可执行性。

根据我国立法制度及基层政府部门与市场主体之间关系的重要性，有必要在《优化营商环境条例》的基础上，授权地方人大或政府制定具体的具有可执行性的地方性营商环境法规。

具有可执行性的地方性营商环境法规，应该包括以下基本内容：

第一，明确规定政府尤其是基层政府针对市场及市场主体的权力清单。政府部门不得超越权力清单干预市场运行及市场主体的生产经营行为。

第二，制定严格的信息公开制度，确保市场主体知晓政府部门，尤其是基层政府的权力清单。

第三，明确规定政府部门，尤其是基层政府对维护市场运行及支持市场主体生产经营的公共服务义务；如果政府部门违反其公共服务义务，损害营商环境，给市场主体造成损失，政府部门及其责任人应当承担相应的行政、民事甚至刑事法律责任。

第四，明确规定市场主体对侵犯其经营权、财产权等基本权利的行政行为有权提起行政复议及/或行政诉讼。如果提起行政复议，上级复议机关一旦认定具体行政行为侵害了市场主体的经营权、财产权等基本权利，行政行为责任人应承担民事赔偿责任并接受行政处罚；如果触犯了刑法，则承担相应的刑事责任。

最后，明确规定市场主体合法、合规经营的基本义务。如果市场主体因经营行为违法违规而应受到行政处罚，行政处罚应以最大限度保护市场主体营运价值为原则。行政处罚应公开、透明，并告知市场主体具有提起行政复议或行政诉讼的权利。

当然，任何法律的有效实施，都离不开良好的法治观念和法治思维的支撑。为了在法治化、市场化营商环境背景下构建基层政府与市场之间的和谐关系，在完善立法的基础上，还应该通过教育培训，普及营商环境法治化理念。通过法治化教育，让市场主体与基层政府都知晓遵守营商环境立法的重要性，使之自觉遵守营商环境法律，降低执法成本，提升执法效率。

（作者王佐发为西南科技大学法学院副教授）