新城市志｜杭州、东莞晋级超大城市？背后趋势更值得关注

超大特大城市名单又更新了？

日前，住房和城乡建设部在官网公布了《2022年城市建设统计年鉴》。该年鉴公布了最新的城市人口数据。其中，又以超大特大城市最受关注。

比如，年鉴的“2022年全国城市人口和建设用地（按城市分列）”一栏显示，杭州城区人口为709万，城区暂住人口为293.10万，城区人口总数达到1002.1万人；东莞城区人口为1082.44万，城区暂住人口数据为0。由此，一些分析者认为，杭州和东莞已跻身超大城市之列。

应该说，杭州、东莞成功晋级超大城市，不让人意外。但对这份结果，目前仍需要谨慎看待。

决策杂志 图

统计口径的差异问题

关于超大特大城市的判断标准，是根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》——城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。

注意，关于城市人口统计有多个不同口径。在常住人口之外，还有暂住人口、实际管理人口、户籍人口、市区人口等。而城市规模划分标准，依据的是城区常住人口。

所谓常住人口，一般是指实际经常居住在某地区一定时间(指半年以上)的人口。那么，城区人口与城区暂住人口之和是不是能与城区常住人口画等号，这本身是存在争议的。

目前，关于人口统计最权威的数据，仍是来自人口普查。最近的第七次人口普查（标准时点为2020年11月1日）数据显示，中国超大特大城市为21个。其中，超大城市7个：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；特大城市14个：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明和大连。

对照来看，这次年鉴公布的城市人口数据与2021年发布的人口普查数据有较大的差异。一个典型例子是，佛山在第七次人口普查中的城区人口为854万，属于特大城市；而这个年鉴中，佛山的城区人口为148.44万，城区暂住人口为51.86万，即便两个数字相加，也才刚200万出头。显然，两个数据的差距太大了。

由于两次统计的时间相隔较近（仅2年左右），同一座城市的人口数据出现如此大的差别，是很难以正常的人口变动来解释的。最主要的原因，应该还是统计口径差异造成的。

上个月石家庄宣布，据公安部门最新统计，石家庄城区常住人口为540万人，已达到特大城市人口规模。而这个年鉴中，石家庄城区人口只有394万，城区暂住人口也仅有5.4万。这样的区别，只能以统计口径的差异来解释。

那么，在不同的统计口径下，简单得出超大特大城市名单发生变化的结论，明显是不够严谨的。

当然，按照人口普查数据，东莞与杭州在2020年的城区人口就已分别达到956万和874万，距离超大城市的1000万门槛，也算是比较近了。事实上，前不久发布的《杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要实施情况中期评估报告》也明确提到，杭州位于中国特大城市首位，处于跃升超大城市“临界点”。

所以，尽管依据城市建设年鉴的数据判断杭州和东莞已经升格为超大城市，或不够严谨，但这两座城市至少已算是准超大城市了，“正式”晋级应该只是时间问题。

杭州

人口向大城市集中仍是大势所趋

其实，如果拿这次的年鉴数据与2020年的人口普查数据来对比，武汉也算是晋升为超大城市了。此外，合肥和苏州也晋升为特大城市。

有一个特殊情况是，在统计口径差别之外，区划调整往往也是城市人口数据变化的一个重要因素。就在前不久，苏州宣布在统计口径上把苏州工业园区划入主城区范围。这一调整，使得苏州的城区人口从2020年人口普查时的399.12万一举超过500万，算是坐实了升级为特大城市。

而抛开不同口径下的统计结果差异看，人口向大城市集中的趋势将会越来越明显，城市管理者做大城市规模的动力也越来越强。

这方面有几个主要的表现具有很强的指向性。比如，近年来“强省会”战略在更多的地方推行，这意味着在政策、产业、基础设施等多方面，省会城市都表现出更强的人口“虹吸”能力。再比如，大城市户籍门槛的大幅松动，进一步减少了人口向大城市集中的制度限制。在越来越多的大城市放松限购后，其实也利于吸纳更多的人口。

还有一点非常重要，随着扩大内需的重要性更加突出，超大特大城市在提振内需上的优势也将更受倚重。比如，我们看到，今年启动的城中村改造行动，就仅限于是在超大特大城市开展。相关政策明确指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

近年来，顶层设计也不断强调，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。这其实为超大特大城市的发展奠定了一个积极的基调。众所周知，在过去相当长时间里，我们的城市管理思维中，对于城市的人口规模有一定程度的限制。但在新的发展环境下，无论是城镇化率的变化，还是总的人口发展形势的变化，都要求我们作出新的调整。

在一定程度上说，我们的城镇化在进入一个新的阶段，其中的一个很重要的“新”就体现在，城镇化不再只是表现为人口从农村向中小城市的集中，还伴随着更多的人口从中小城市向大城市的集中。在这个过程中，必然就会催生更多的超大、特大城市。

当然，除了狭义的超大、特大城市，未来的人口集中区域，更准确说应该是由这些超大特大城市所领衔的都市圈、城市群。像这次，仅以年鉴数据看，实现城市等级跃升的杭州、合肥、苏州，就都来自长三角城市群。这不能说是偶然。而这种人口分布规律，其实已经被一些发达国家的城市化进程所证明。

东莞

下一个超大城市会是？

那么，未来到底还有哪些城市最有希望进入超大特大城市之列呢？

根据第七次人口普查的结果，除了武汉、杭州、东莞这些现在已经是或非常接近的超大城市，西安（928万），佛山（854万），南京（791万）等成为超大城市也只是时间问题。

比如，南京“十四五”规划就明确提出，将建成常住人口突破千万、经济总量突破两万亿元的超大城市。

特大城市方面，七普数据中，城区人口介于300万到500万之间的I型大城市，如南宁、厦门、太原、贵阳、乌鲁木齐、宁波、无锡、福州、长春、南昌和常州等，也都有望晋级为特大城市。

并且，从目前的大环境来看，这些城市继续做大城市人口规模的动力将变得越来越强。一是，当前全国总人口进入负增长状态，城市之间的人口竞争将更为激烈；二是，越来越多的政策、资源将向超大特大城市倾斜，不能进入此列，就意味着将失去很多获得外部支持的机会。简单说，城市能级处于金字塔上端的城市，才能拥有更强的资源配置能力和发展上的话语权。

这方面的例子很多。比如，近年来轨道交通建设的门槛和标准不断提高，人口正是一个非常重要的指标。包括在招商引资时，一座城市的城区人口规模如何，到底是不是超大特大城市，也将成为企业投资的重要参考依据。

正是因为有着种种看得见的“好处”，越来越多的城市都意识到做大城市人口规模，尤其是城区人口规模的重要性。当然，从另一角度看，这种相互竞争，也是城市发展活力的一种体现。

设计：祝碧晨