实务者言｜地面公交具体应当如何改革

交通运输部等九部门近日联合印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，提出将从落实运营补贴补偿政策、完善价格机制、加强规划引领和用地保障、改善设施条件等方面，化解城市公交经营困境。

说到底，城市公交本身具有规模经济的特征，需要赢得更多乘客，自身才能够可持续运转。过去多年来，随着城市的建设和扩张，客观上，作为必需的托底公共服务，公交线网延伸越来越广，其单线客流愈发稀少，效率也越来越低。而轨道交通、共享两轮等出行方式，也与地面公交形成一定竞争。在通勤高峰期，如果缺乏专用道，公交车也会堵在路上，乘客无法准时到达目的地。种种因素影响下，公交运营变得更为依赖财政补贴，没有面向市场做出改革的动力。

公益并不意味着必须牺牲效率，相反更要用好每一点公共资源，让更多人能够便利且低碳出行。城市公交既要应对财政资源的减少，又要保证既有服务的延续，还要应对城市发展的新要求。当下，各个城市有怎样不同的情况，又可以根据自身情况施策？

近日，在深圳召开的第九届公交都市发展论坛上，来自交通运输主管部门、公交企业、客车制造企业、智能交通企业以及科研院校等单位的人士，一一分享了自己的看法。在此，我们选取来自不同城市、具有代表性的一些专家声音。期望能够回应当下公交面临的实际问题。

上海清晨，路上的公交车。澎湃新闻记者 周平浪 图

公交的现状与城市空间的演化以及人口结构的变化有关。北京市城市规划设计研究院交通规划所主任工程师魏贺说道，自2015年之后，北京的人口红利缩减，城市就提出要减量提质发展。近年来公共交通客运量一直在下降，而面对少子化、老龄化和城市更新，客流会越发缩减。其核心问题在于，不能再用增量的思维去做存量的地区。

魏贺指出，北京公交场站的问题比较严重。比如，城市中心地区的场站，车次是连远郊的大线，这意味着，公交车需要先空跑到远郊，再把人运进城市内部。北京的公交补贴额度也比其他特大城市高。因此，北京也准备提出降本增效的方案。

魏贺认为，公交考核要从需求端出发，认真从乘客的角度去梳理管理细节，必然可以创建一个大多数人都满意的公共交通体系。另外，轨道交通不是万能的，此前很多地方的轨道建设无法回本，后面许多城市仍然需要依靠地面公交。虽然针对当下的公交困境，需要呼吁中央政府进行短期补贴，但如何真正解决之后的问题，才是值得深入研究的。

当然，公共服务需要政府进行补贴，即便只有一元钱，也象征着服务提供者有对公共部门负责的义务。但要把补贴的方法运用好，非要进行精细化的制度设计不可。

上海，公交车经过外滩。澎湃新闻记者 周平浪 图

上海城市交通设计院副院长俞雪雷，回顾了上世纪90年代上海公交的改革。上海公交1996年元旦取消月票，本以为可以赚钱，但客流量从1400多万人次跌到600多万人次，票款收入断崖式下跌。这是因为，月票原先是通过企事业单位卖给员工，相当于培养了通勤出行习惯。而取消月票之后，原本要乘一两站的人就走路，要乘五六站的改骑自行车。由此，俞雪雷提出，在改革的时候，需要做好判断，当下公交客流之中，到底多少是真实的需求，多少是低价带来的需求。

不过，企业活力还是被激发了出来。俞雪雷说到，公交车原先是甩客，从此开始等客抢客。另外，当时还引入了两台空调车，把票价定成2元，即便比普通的5角票价高出3倍，也仍有很多人愿意选择乘坐。归根结底，能不能可持续运转，取决于提供怎样的服务。

可想的办法还有很多。俞雪雷提到，上世纪80年代，上海倡导社会办公交时，相比新设立的企业，老国企有很大包袱，许多人员需要分流、转岗。因此，上海把出租车的经营额度给到公交公司，可以把富余的驾驶员分出来开出租车，当时出租车的岗位也很有吸引力。

当下，俞雪雷认为，需要正视小汽车的使用群体的声量更高的现实。他举例说到，比如，如果增加公交优先专用道，交警就会提出反对，因为他们是要直面被堵在路上的小汽车司机的人。那么，能否将确保公交车通行作为交警的考核项目？这恐怕也很难做到。

但公交是城市运行的底线保障。比如，地铁故障时，需要调动公交进行人流疏散。这类任务还有很多。由此，公交改革需要多部门共同考虑。俞雪雷提出，地面公交需要确保具备走廊，并在与其他交通方式连接成一张网的前提下，达成基本保障，可进可退，其架构是以主干线结合去向就医、就学等目的地的需求。

上海，公交站旁等待的人。 澎湃新闻记者 周平浪 图

“整个公交的形势非常严峻。从全国的单位里程客运量数字来看，公交平均每公里只运了1.46个人。”广州市交通运输局公共交通处处长苏奎指出，其中不同城市公交服务规模差异很大，即使中心城市之间也有不同情况：北上广深的公交里程规模仍然不低，达到了十亿公里左右，而其他不少中心城市的年客运里程还不到一亿；从运营效率看，特殊的地理状态有不同的城市客运结构，比如贵阳和重庆是山城，效率相对比较高；有些中心城市，一天一台车只运了100人左右，和一台出租车差不了多少。

苏奎认为，宏观上公交都市的战略，和微观上市民个性化交通服务的需求，其紧张关系还将持续增强。比如，电动两轮车极受欢迎，在小城市不用等公交就可借此完成全部出行，而在大城市可以借此超越拥堵的汽车。这也对公交构成非常大的挑战。

公交概念还需追本溯源。苏奎说到，公交实际起源于市场，是一种商业行为。最初是法国一户商家为了自家的生意，希望吸引更多人到达，开辟了到达此地的班车路线。而后，该商家发现，人们坐上车并不是为了来店里消费，而是对坐车本身有需求，于是便转向专门提供这种交通服务。这就是公交服务的起源。而公交（bus）概念的来源有很大的偶然性，拉丁语原意是“向所有人开放的服务”，另一方面也指“负载多人乘坐”，非常值得注意的是，多人指的是超过两个人以上。它的诞生与延续，背后正是效率支撑，即降低设施的成本，并提供劳动生产力效率优势。

由此，苏奎强调，公交优先，首先需要确保其效率优先。如果没有效率，公交谈不上所谓道德优势。对于需要兜底保障的服务功能，同样需要研究如何更有效率地保障出行。苏奎认为，凡是没有效率的公交，就不能算真正的公共交通，而只是政府提供的一种公共服务。如今公交已不可能追求绝对效率，需要兼顾相对效率，凡是比个体交通有更高效率的公共运输，都是公共交通。

苏奎举出，国际上也有这种趋势，美国很多地方的公共交通机构与网约车平台公司合作，提供最后一公里的公共交通服务，或为特定人群提供保障公交服务，显著降低公交运行成本，提高其效率。

苏奎设想，未来公交应该是专业化的刚性供给，加上社会化市场化的弹性供给。弹性供给是降低公交成本的必由之路。比如：客流比较大的线路可以是定线定点巡游模式；客流一般或较小的线路可以是巡游基本服务加预约补充服务；客流更小的路线采用社会化购买服务，通过弹性化的公交供给提高公交的运营效率。

上海松江，马路上有各种交通方式。澎湃新闻记者 周平浪 图

根本上，对于当下需要更新活化的城市而言，以往地产开发的逻辑已不再适用。交通与发展政策研究所（ITDP）东亚区首席代表刘岱宗也指出，哪怕是地铁系统，其边际效益也在大幅下降。即便是在京沪，每开一条新的地铁线，尽管仍能吸引新的客流，但其新增客流已远不如以前开通一条地铁线时的数量。由此，刘岱宗认为，面对这类情况，可以推出高质量的增值服务，尝试吸引乘客。

而放眼城市系统来看，做好出行的公共服务，就要通过规划设计运营等手段，让公共交通系统更能响应城市中人的机动性需求。刘岱宗指出，公交的服务质量，需要靠车速、准点率，以及站点的步行可达性来保障。

要全面响应这些需求，可能无法仅靠地面公交自身来完成。刘岱宗提出，一种有效的策略是形成二级服务市场，即MaaS（Mobility as a Service，“出行即服务”），把不同的出行服务打包在一起，可以通过市场化解决公交的困境。它也正是公交系统疫后重生的战略机遇。

以第一个MaaS系统——芬兰赫尔辛基的Whim为例，刘岱宗说到，这个包含公交（注：城际轨道、市郊铁路与高铁也在其中）、地铁、出租车、共享单车和电单车等出行方式的MaaS系统，虽然市场活跃率不算高，但财务是平衡的，依靠便利等优势，吸引到原本采取小汽车出行的人。其中，公交系统是不可或缺的核心，68%的订单与公交节点非常相关。Whim的用户使用公交系统的频率大概是每天2.15次，而整个赫尔辛基市平均为1.6次。即，使用MaaS服务的用户会更频繁地使用公共交通系统。一系列数据显示，把一次出行分为多段，自行车、公交系统一起把用户从小汽车那里争夺了过来。而当下中国上海的随申行也是值得关注的MaaS实践。

刘岱宗指出，搭建MaaS系统，就需要做好顶层设计。这需要有清晰的战略，让利益相关方彼此能够协同合作。比如，是否搭建一个开放市场，或者是否让投资者多元化，这些问题需要考虑清楚。尤其关键的是，必须打通数据，才能让各方形成信任关系。而在此基础上，MaaS系统可以形成出行信用，获得投融资的可能性。比如，上市公司需要强制披露ESG，其中多项对应员工通勤、商务出行。另外，整合公交服务与商业，还可以有许多细挖的场景，并导入新的技术。比如，在日本一些地方，公交平峰期，小公交可以开到写字楼边，卖中餐和晚餐。在市场化模式下，这些服务场景都可以提供收入，有助于摆脱对政府补贴的依赖。