上海“十四五”规划中评：剖析国际新趋势，挖掘空间潜力区

2023年为上海“十四五”规划《纲要》实施的中期评估之年，在承上启下之际，总结研判发展面临的难题与机遇是一个重要课题。借鉴《伦敦规划（2021）》在规划编制的背景、目标设置与实现的核心逻辑、空间机遇、潜力区发掘三个维度的经验，有益于思考推进上海规划实施需要注意的方面。具体来说，包括发展环境变化带来新挑战与新机遇，推进规划目标完成的核心逻辑以及城市“微观”尺度增长点的发掘。这不仅仅紧密衔接了规划的目标要求，同时，符合城市发展中规划引导与约束的条件框架，而且还能增强规划的逻辑性与推进规划的落地实施。 

一、要再评估外部环境新变化对上海的影响

上海“十四五”规划在开篇提出“准确把握新发展阶段上海发展面临的新机遇新挑战”，虽然在宏观上对于规划编制的背景进行了阐述，但未有涉及上海面对外部环境变化的影响分析。借鉴《伦敦规划（2021）》，开篇列出了四点编制背景：（1）为伦敦发展提供更高层次的空间发展框架，整合伦敦政府对伦敦未来发展的多个专项空间战略规划；（2）应对人口增长压力，预计到2041年，大伦敦的人口将会从现有890万增长到1080万，巨大的人口流入将对伦敦的土地空间使用带来前所未有的压力；（3）解决住房问题，最近几十年来，伦敦新房供应一直跟不上新增人口的需求，导致缺乏城市归属感与存在民众安居困难的现象；（4）缓解脱欧行动可能带来的不良影响，英国脱欧让伦敦全球第一商业城市的地位受到动摇，伦敦的城市发展面临着前所未有的不确定性，伦敦亟需给世界一个新的规划来展示其保持和提高全球竞争力的决心。这四点编制背景分别从规划指导与衔接现实的机制、伦敦面临内部人口增长的现实问题、自身发展怎样缓解外部不利因素等维度进行阐述，并为后续规划实施面临的挑战与机遇提供了四个分析维度。

作为国际经济中心城市的伦敦，其规划编制背景是值得上海借鉴的。上海已经基本建成国际经济中心，是打造国内大循环的中心节点和国内国际双循坏的战略链接。需要考虑国际局势对城市的影响、企业产业链供应链布局对城市产业的影响、人口发展趋势对城市公共资源空间分配的影响等三个方面。

一是国际局势的持续深度与动态调整对上海的影响。党的《二十大报告》指出世界百年未有之大变局加速演进。全球政治经济格局整体进入震荡期，全球化布局正从“层级式”向“分布式”转变，从西方跨国公司主导、以西方市场为核心的产业链布局向供应链多元化、市场多元化产业链转型。中国的开放型市场经济体系已经深度融入全球化，并且是世界经济的重要增量来源，上海作为其中的佼佼者，应勇于担当全球化新增量的发现者、运营者、引领者。

二是企业产业链供应链布局对城市产业发展的影响。上海是内外资国内（或亚太）总部所在地的重要选项之一。地缘政治、疫情疤痕效应等使得企业注重产业链供应链的稳定性与弹性。特别是对于全球资本来说，降低自身供应链对中国体系的依赖，成为不公开宣称却不得不考虑的选项。由此，需要分析企业产业链供应链的布局策略对上海产业发展的影响。以电子代工为例，位于上海浦东的昌硕科技等电子大厂也在布局海外产线，从上海统计局发布的数据来看，2023年1至8月，计算机、通信和其他电子设备制造业工业总产值比去年同期下降22.8%，可见该产业的产线转移已然带来了订单下降的显著影响。

三是人口发展趋势对城市公共资源空间分配的影响。人口是城市发展的基本要素，而且人口变化是一个相对缓慢且有惯性的过程，通过全面、准确、科学的人口统计信息支撑城市公共资源配置，不仅能够针对性地提升空间资源分配的合理性，还能够引导和约束城市发展的机遇区与拥塞区。基于上海市第七次全国人口普查数据、2022年上海市国民经济和社会发展统计公报，从2020年末到2022年末，全市常住人口从2487.09万人下降为2475.89万人，减少11.2万人。值得注意的是，“十四五”开局两年来，总体人口下降的情况并非简单地表明城市公开资源空间分配压力的下降，需要更进一步地结合各区、商圈、街道不同层次的微观人口数据，探讨人口发展趋势对公共资源空间分配的影响。

二、寻求推进规划目标的核心逻辑

《伦敦规划2021》的核心逻辑是伦敦作为全球城市和英国国家经济引擎，在未来将保持正向的人口增长。因此，为规划一个适合所有伦敦人的城市，需要思考经济增长的目标到底是什么？《伦敦规划（2021）》提出“良性增长”总目标，即“具有社会和经济包容性及环境可持续性的增长”来回答该问题。而且基于人口增长压力的核心逻辑，拆解出“良性增长”的六个分目标：建设强大包容的社区、高效利用土地、创建健康城市、提供伦敦人需要的住房、发展良好的经济、提高效率和韧性。这六个核心目标一方面延续英国《国家规划政策框架2019》所确定的可持续发展目标，并按照其所确定的社会、经济、环境三个维度进行空间政策制定，体现上位规划的目标传导；另一方面着重分析伦敦人口发展所带来的各种挑战，进而制定明确的规划目标，体现了问题导向的规划原则。

上海“十四五”规划《纲要》经济社会发展主要目标为五个方面：城市核心功能更加强大、人民群众生活更有品质、城市精神品格更加彰显、生态环境质量更为优良、超大城市治理更加高效。这些目标的提出一方面是基于“十四五”规划前期研究和《上海市委关于制定“十四五”规划和2035年远景目标的建议》，并衔接对应上位国家发展规划的目标；另一方面，考虑本市当下面临的重大发展问题与机遇，在经济、民生、城市精神、生态环境、治理五个领域提出较为宏观的战略目标。

值得注意的是，由于我们在编制规划目标时，较少关注类似于伦敦规划中所采用的人口发展所带来问题的核心逻辑分析框架，对城市发展基本驱动因素的仔细考虑与阐述尚有不足。所以在本轮中评工作中，更加需要在城市较为“微观”的尺度发现城市主要问题的来源，寻求需要关切的社区、土地、健康、住房等方面具体问题的共同原因。这不仅衔接了上位规划的原则要求，同时符合上海城市发展中需要规划进行引导与约束的条件框架，而且还能增强规划的逻辑性并推动规划落地实施。 

三、识别与发掘空间机遇潜力区

《伦敦规划（2021）》的空间开发类型涵盖增长走廊、机遇潜力区（Opportunity Areas）、城镇中心、绿化带、大都会空地，其中机遇潜力区是核心。机遇潜力区是指具有显著发展潜力的地区，主要以就业岗位和住宅两项数据进行衡量，如果一地的新增就业岗位至少为5000个或（和）新增的住宅数量至少为2500户，则该区域可被定义为机遇潜力区。依据2016年至2041年伦敦就业场地数据库和伦敦策略性房屋土地供应评估（2019-2041），《伦敦规划（2021）》划分出48个机遇潜力区，并分组到9个增长走廊进行串联，同时详细列出每个机遇潜力区的住房和就业容量的指示性指标。

上海“十四五”规划《纲要》提出六大塑造市域空间新格局的策略，即推动主城区综合功能升级、新城发力建设独立综合性节点城市、东西联动建设国家战略承载区、南北转型提升沿江沿湾发展动能、全面建设崇明世界级生态岛、优化空间政策导向。虽有城市宏观尺度上的“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”以及对于城市副中心、“一江一河”沿岸地区等中观尺度空间的布局考虑，但却没有依据人口、产业发展等关键数据预测与识别的机遇潜力区。

所以，本轮有关空间发展的中评工作中，需要回归地区开发的规划逻辑。基于地租理论考虑，如伦敦、上海这样体量超大的城市，通过人口与产业等核心指标考察地区或地段的发展信心。如果开发的收益，即人口导入与产业投资增量带来的收益能够覆盖或超越成本，则表明该地区或地段的发展信心足够大，属于机遇潜力区。那么，政府在后续的基础设施建设和参与征地整合中，能够更好地谋划融合发展规划的政策指引与空间规划的用地要求。

（作者樊豪斌系上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员，本文系上海“十四五”规划实施的中期评估相关课题成果）