上海改革开放40年｜贺耀祖：1990年代百万居民大动迁

【编者按】

2018年，中国迎来改革开放40周年。改革开放成就了今天的上海，1990年代上海经济社会发展从负担沉重的全国“后卫”，一跃变“前锋”，实现大变样。浦东开发的高楼大厦背后，陆家嘴、张江、金桥、外高桥开发的规划政策背后，开发开放的高速进展背后，有着怎样的大胆尝试、奋力进取的故事。澎湃新闻·请讲栏目推出“上海改革开放40年”口述系列，中共上海市委党史研究室采访了部分上海改革开放的政策制定者、执行者们讲述上海改革开放那段激情澎湃的历史。该文将收录于即将出版的“上海改革开放40年口述”系列丛书中。

口述：贺耀祖（曾任市房地产管理局拆迁处筹备组负责人）

采访：黄金平 汪建强

整理：汪建强

时间：2018年6月14日

从上世纪九十年代开始，围绕着“旧区改造”“市政基础建设”“浦东开发开放”，加快城市建设，至2000年，上海不仅完成了“百万居民大动迁”，更大大地改善了市民居住条件,优化了城市功能，促进上海经济社会的发展。

调研中，我看到了上海最艰难的时刻

1991年，组织上安排我去筹建市房管局拆迁处。那时，上海城市积累的发展问题很多，尤其是住房和城市基础交通问题更为突出。当时，住房问题中的困难户、结婚户、特困户、外地调沪无房的，总户数达到6.9万户。还有急需解决的53万平方米的危房问题，98万平方米的棚户问题、214万平方米的“危棚简屋”问题。这些时称“365”危棚简屋的问题，牵扯到全上海方方面面的精力。而城市的基础交通，也是被等同于“365”危棚简屋、让上海挠头的问题。我印象中有份统计报表称，那时上海市中心区域人口密度达每平方公里4.5万人，车辆发生交通事故每年每万辆汽车，一年死亡人数就达到了42.5人。当时，上海不仅城市人口密度全国最高，而且建筑密度也高达56%，按人口平均计算，每人拥有道路只有1.57平方米。说起来好笑，人均绿化面积只有一张报纸那么大（0.47平方米）。建筑之密，厂房之挤，道路之狭，绿化之少，均是全中国大城市之“最”。我记得《解放日报》曾有篇讨论文章说，上海有五项指标全国创“倒数第一”。

其实，对于这“五个倒数第一”所有经历过那段历史的人都知道。当时走进闸北，也就是现在的内环内，放眼望去，几乎闸北的每一寸角落都被棚户简屋所覆盖。看看整个闸北区，好点的房子是在七浦路附近，也就是现在人们所说的西藏北路以东，河南北路以西，天目路以南，苏州河以北的那个地块。

闸北区有一个丁盛里，初解放时，这里就曾与大名鼎鼎的“滚地龙”番瓜弄齐名，简屋旧房可以讲“几乎看不到头”；只是解放后番瓜弄得到了政府改造，但丁盛里却变化不大。小区几乎看不到一条完整的小路。“弄堂”里，没有一条能够撑得起雨伞的路；有的路，行走只能侧着身子才能经过。小区里有个姓单的老人，1943年就居住在这里。最以前他住的是草棚，以后有了儿子，房子不够居住，于是便一层一层往上搭阁楼，在垒到三层后再也不能高上去了。为什么？因为他房子的地基只有九平方米。没有办法啊，孩子多了要居住要改善生活！于是，建完像碉堡一样的房子后，他就开始琢磨起“挖地三尺”向地下要空间了……

那时各个区县的住房情况都差不多，道路狭窄、交通拥挤、排水不畅、绿化奇缺、煤气和通讯供应不足等。尤其是居住的房屋历史欠帐相当严重，各区的危棚简屋都到了不得不重视的地步。杨浦区，危棚简屋主要分布在控江路、长阳路、平凉路、杨树浦路，以及江浦路、黄兴路、宁国路一带；虹口区，危棚简屋以成片分布为主，尤其是虹镇地区与临平北路两侧，这样的危房，多如牛毛；普陀区，危房棚户主要分布于苏州河与沪杭铁路之间，以及中山北路与长寿路两侧。记得我们有次去到普陀区中山北路光新路调查，看到铁路沿线大量的棚户简屋林立；往西走，靠近武宁路附近有个东新村，不仅大多是危棚简屋，甚至有的人家居然还是木扳搭建的油毛毡房子。令人不可思议的是，这个占地420余亩的“棚棚屋”组成的地块，竟然居住着8000多户居民……

“斜三基地”，初创“毛地批租”撬动旧区改造

以前，在市房管局，我的工作性质主要是公租房管理；1991年6月调到拆迁处后，我要面对新的工作——不仅要面对全市的“历史遗留问题”进行调研，更要吃透“危棚简屋”改造不违反国家政策法规的规定，还要制定针对动拆迁户实施具体政策方面的解释，还要对区县动拆迁中的“许可证颁证”作指导。当然，我这里面所说的，还包括全市的市政基础设施建设以及浦东开发开放后，浦东新区动拆迁等。困难是相当大的。

1991年时的上海，市区居民的居住矛盾问题很大，有几十万户家庭的人均居住面积低于4平方米，其中还有三万户居民人均居住面积，连2.5平方米都没有。在我手上有份汇总材料，那时各个区县上报的材料中不仅有“棚户简屋”，而最头痛的是，在这些棚户简屋中，竟然还有墙体呈现裂痕的“危房”；每到开春防台防汛期间，各地情况频出；各区居民要求改善的呼声，那时已达到了“危急”状态。

3月，市政府召开全市住宅建设工作会议，精神就是：按照疏解的原则改造“危房”改造“棚户”改造“简屋”。1992年年底召开的市第六次党代会上，市委书记吴邦国代表市委、市政府立下军令状说，力争90年代新建住宅超过6000平方米，完成全市365万平方米的棚户危房的改造；甚至他还根据上海居民的“80万只马桶”，以及“80万只煤球炉”等问题说，要普及城市家庭的煤气和基本卫生设备，要让上海市区住房成套率达到70%。

但是，那时候的上海是真没有钱。根据当时的财政测算，每年市政府拿出所有的“家底”，只能完成15万平方米的改造；而且是只有投入没有进帐的。当时如果按照这个速度来改变上海的居住面貌，有人测算需要等上100年。

如何才能把这个“天字号第一”的难题，尽快解决。

邓小平同志南方谈话后，上海想到了一个方式，那就是“按照市场经济规律，采取土地批租”的办法来逐步解决。土地批租改变了传统土地利用模式，变国有土地无偿使用为有偿使用，提高了土地的使用效率。这种方式探索了一条利用国内外资金加快旧区改造的新路子。而上海卢湾区“斜三基地”成为利用级差地租完成实现旧城改造的第一例。

1992年3月，作为第一块“毛地”“斜三基地”被列入批租后，初时这块土地还并没有现在那么大，地块只是靠近肇家浜路打浦路的一小块。但毛地批租后问题来了：肇家浜路这块毛地给了开发商后，因为地块偏小，其改造后临近的徐家汇路，以及附近东面的一个三角形地块，就会因为“斜三基地”改建后这里成为无人管的“死角”。如果“不管不顾”还按照当初的“设想”将毛地批租，不仅周边的环境无法改变，甚至会形成“开发”后的徐家汇路附近成“危棚简屋”新死角。再三考虑，我们最终给开发商扩大了地块，设置了“以徐家汇路为界的开发红线”，这样不仅解决了周边的环境，甚至连同周边交通基础的问题，也能得到彻底改变。

自从有了“斜三基地”第一次土地批租的“级差经验”后，上海旧城改造寻找到了“利用地块级差改造”的发展方向。5月，为了配合市政府提出的早日改变旧城面貌的“两级政府、两级管理”有关指示，我们市房管局也积极行动放权给各个区县房地产局，在明确了市房地产局和区县房地产局的职责后，极大地提高了区县房地产局的干部“想干事能干事”的积极性。

卢湾区试点成功“斜三基地”后，黄浦区也接着“毛地批租”了71街坊，以后各区都动了起来，南市、杨浦、虹口、普陀、闸北等都加快了旧区改造的速度。

到了1997年，市里总结前几年旧区改造的工作，对“365”危棚简屋进行了梳理，发觉这个改造的任务仍然很艰巨。为了保证到二十世纪末完成“365”危棚简屋的改造，市房管局把这一任务交给了我们拆迁处。我带领全处同志根据“危棚简屋”的资料，对整个上海所有的地块进行了核对、认定。

当时，各区还反映，由于“365”危棚简屋的地块都是一小块一小块，分散在各地很难改造。为了便于改造，结合实际，我们建议把“365”危棚简屋连成整片。如“普陀区的潭子湾、潘家湾、王家宅”就是分散开一小块一小块的，我们连起来后它就成了一大块。

“两湾一宅”连成一大片地块后，共拆迁37.6万平方米棚户简屋等旧住宅，动迁8800多户居民，很快就获得了改造，新建了中远两湾城。以后，杨浦区的江浦路上一大块，南市区在复兴东路两侧等等，先后进入了改造阶段，由此，“365”危棚简屋掀起了改造的高潮。

1998年，卢湾区在现今白玉兰广场的拆迁基地上，召开了卢湾区完成“365”危棚简屋改造完成大会；静安区接着也召开了完成“365”危棚简屋改造大会。到了2000年底，“365”危棚简屋改造基本完成，市建委召开了“365”危棚简屋改造完成会议，并举办了“365”危棚简屋改造完成的展览会。

“365”危棚简屋改造告一段落后，2001年以后进入了新一轮旧区改造任务。

市政建设，促百万居民“大动迁”

上世纪90年代初，有人时常形容上海的住房是“鸽棚”，道路是“肠梗阻”。甚至有人形容上海的道路是，“30年代的马路，70年代的车辆，90年代的人流”。根据我手上资料：1990年，当时上海人均拥有道路仅2.28平方米，每万人拥有公交只有7.43辆。这是个什么概念？如果按照常规来形容，一辆公交车每平方米最多能站8人，但上海的乘车高峰，公交上竟然每平方米就能挤满12人。

累积沉重的历史欠账，使上海的住房和道路交通建设，到了非改革不可的程度。

1993年6月，市第三次规划工作会议在上海展览中心揭幕，黄菊市长在会上发表了题为《为新世纪的上海规划新蓝图》的长篇讲话。他其中说到：城市总体规划的修订，必须着眼于上海城市布局正在发生的深刻变化。我们的规划不能囿于过去那种传统的上海城市的概念，必须树立大上海的整体观念，把视野扩展到6300平方公里的整个上海。

黄菊市长的长篇演讲内容是有所指的，上世纪九十年代以前，上海的道路基础设施严重欠账，道路主要靠地面，拓宽道路是必须的，但仍然不能解决道路交通问题。其实，在1985年开始，上海的城市规划部门就针对城市道路网存在的各种缺陷，组织过各方专家着手研究制订上海城市高架汽车专用道路系统的调研，规划出了一个占用土地少、交通效率高的城市高架快速交通体系，以提高中心城区路网交通的能力，并为开发开放浦东创造良好的投资环境经过反复论证比较，最终他们形成一个“环”加“十”字的“申”字型高架道路系统，那就是：内环线、南北高架和延安路高架。

在摸到了上海交通存在的问题症结后，上海迅速行动，那就是先内环后贯通城市南北的大道——成都路高架的建设。

建设内环高架和成都路高架，首先要进行房屋拆迁，市委领导很重视，亲自召开会议研究成都路高架的拆迁，会上，市委领导明确指示要依法拆迁，要建设单位申领房屋许可证。这一工程涉及卢湾、黄浦、静安、闸北等多个区，为了统一协调部署，市里专门成立了市高架指挥部，几个区也都成立了区高架指挥部，除了资金，还要筹措动迁房源。

成都路高架工程拆迁面广，为了保障房屋拆迁顺利进行，市高级人民法院行政庭专门召开会议，从法律上支持房屋拆迁的进行，依法拆迁，要求各区法院要参加到各拆迁工作中去，平稳顺利拆迁，解决拆迁中的一些矛盾。

成都路高架，是一个涉及1.8万户近10万人搬迁的工程。它不仅要求沿线1000多家单位、18000户居民忍痛搬出家园，更还在搬迁时间上作了“硬性”规定。由此开始，上海开始了一场历史上从没有发生过的“抓时间、赶速度”的近10万居民大动迁的工程。

成都路高架，1993年年初摸底调研，三个月后组成专家组进行讨论。1993年8月开始成都路高架拆迁工作，到1994年4月，拆迁就完成了。1994年6月工程就试点动工；以后又不断改进，将最初设计的4车道路变更为6车道。

那时，上海的动迁新房来不及供应。为了能够让这1.8万户近10万动拆迁居民尽快住上“新房”，上海利用外资批租旧区改造地块、开发经营外销商品房取得的经验，于1993年12月适时批准发布了《上海市利用外资开发经营内销商品住宅暂行规定》。

这个暂行规定，通过制度创新，使上海的房地产业有了进一步的发展。

对于成都路高架的动工，上海人民是举双手支持的。

在此次成都路高架动拆过程中，涌现出许多老百姓为政府考虑，政府为老百姓“谋幸福”的感人事件。

成都路高架的动拆迁，是一个涉及到全上海四个区、千家单位、近十万人动迁的重大工程，它的拆迁不仅仅是一个赵洪海那样的老人的问题，关系到方方面面形形色色，但政府为人民谋利益，群众又怎能不考虑政府的情况。

闸北区芷江西路220弄临街住的孟定根夫妇，他们曾是居住在南京路附近的居民，成都路高架拆迁到他们居住的地方，需要他们让出自己的居住小屋。看到拆迁办的同志，这对夫妻烦恼不已。原因是，这对曾经居住在南京路的夫妇，为了上海的城市建设已经搬迁了三次。假如这次搬迁，数数手指头就是第四次了。说心里话，他们已经被搬迁搬怕了。因为前三次的搬迁，每次都不是马上就安排他们住新房，都需要他们在外自己寻房自行过渡，这种居无定所的“大篷车”生活让他们厌烦不已。而这次好不容易刚刚定居，而且，他们也将自己的全部积蓄拿出来给房子作了装修，没想到没有半年，成都路高架动迁又来了。但深想想政府的行动是为了大家；再想想自己居住在闸北，上班的地方是现如今上海人说的新黄浦区所属的卢湾地区；每次自己乘车时，碰到在车上“挨时间”的许多“乘车烦事”内心也堵，于是，为了大局，为了上海交通的明天，最终他们夫妻顾全大局作了第四次搬迁。

1995年，当成都路高架终于修建完成后，上海沸腾了。

成都路高架，这条宛如苍龙横卧在中心城区的南北大道，其建设成功的意义已远不仅限于“城市基础建设”那么简单。从此以后，一条南起中山南一路，经鲁班路、重庆南路连接成都北路，在跨越苏州河、天目路及其铁路后，循共和新路迄于老沪太路，全长8450米的南北大动脉开始就此建成。它为上海城市交通的三纵三横，以及日后贯穿上海市东西南北中的“田”字道路格局，为彻底改变市区交通拥挤堵塞，完成上海高架的上出天、下出地“申”字形大格局，就此开启了新的征程。

跨越浦江，“百万动迁”擂响“东进序曲”

今天有人说起上海，说起黄浦江对面的浦东新区，或许一些人并不那么“感冒”了。但回忆“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”的那段历史，我仍然会有很多感慨。因为当年的浦东，除了一小部分沿江地带属于黄浦区，属于原存在的南市区、卢湾区，其他地方都是郊县。但尽管浦东属于上海，但黄浦江连接浦东浦西市区段，却没有一座跨江大桥。过江只能乘轮渡再换乘公交汽车，交通极为不便。1987年11月，“陆家嘴轮渡线惨案”，踩死16人，重伤30人，近百人被挤伤，这是那时上海的典型案件。

上世纪90年代左右，陆家嘴地区并没有现在那么繁荣。每次人们说到陆家嘴，就会想起那里有条叫“烂泥渡路”的地方。

“烂泥渡路”，其实就是我们现在时常说的“小陆家嘴”地区。这里是上海滩上有名的危棚简屋区域，其名声之烂，在上海那些年的市区里排名应该说是靠前的。每逢暴风暴雨，几乎家家都是“水漫金山”，户户都能积水积到膝盖。比起上海的众多棚户区，这里的环境恶劣得“有过之而无不及”。

1990年4月18日，当国务院总理李鹏在上海代表党中央、国务院正式宣布，中央决定同意上海市加快浦东地区开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策后，整个浦东沸腾了。浦东开发这个信息，不仅让世界瞩目，更鼓舞了很多居住在浦江两岸棚户简屋里的浦东浦西人。

5月3日，浦东开发实质性启动。下午，在浦东大道141号上海黄浦区文化馆，一个二层旧式楼房举行挂牌仪式，据说，有位来自闸北经贸系统的同志，在听到浦东改革开放“挂牌”的信息后，硬是乘着渡船来到浦东141号门口，他希望能够加入到浦东开发的行列中。一位家住浦东新区的村民，也来到浦东开发办，表示要捐出家中的几亩地和一栋房子支持浦东开发；更还有部分共产党员把党费集中起来，捐到了浦东开发办。

中央批准开发浦东，不仅让浦东浦西人民欢呼，更让早已为上海“东进”浦东谋篇布局的市委、市政府兴奋不已。因为，开发黄浦江东面太重要了！成功，意味着未来的上海，不仅将诞生一个等同浦西那样的“新上海”。我这里先不说别的，只说当时上海规划在黄浦江上建设“南浦大桥”“杨浦大桥”的事。

南浦大桥，是一座1988年12月15日建设、连接浦东南码头和浦西陆家浜路上的斜拉桥，它的开工日期要早于李鹏宣布浦东改革开放正式诞生日。要知道，1988年上海的财政，连老百姓的“365危棚简屋”都“咬着牙”难解决，更还不要讲民间老百姓“敖敖叫”的“80万只马桶”和全市近百万只“煤球炉”了。

然而，就是在这样“捉襟见肘”的财政情况下，为了上海的明天，市委、市政府硬是在“咬牙跺脚”的财政上，拿出“老本”，在黄浦江西段建设起了连接浦东浦西的南浦大桥。因为，上海如需发展，浦东浦西没有桥的连接，发展就是空话；没有桥的沟通，“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”，就永远没有办法解决。

1991年这年，上海很热闹。年初过后的4月29日，市委、市政府对外宣布，将在黄浦江东段，建设一座连接黄浦江两岸的“世界第一斜拉桥”——杨浦大桥。同年11月，被人们誉为“世界第三大叠合梁斜拉桥”的南浦大桥，也彻底竣工通车。1993年10月，黄浦江东段的杨浦大桥经过两年的建设建成通车。

那段时间，我们市房管局拆迁处的压力很大。一边是如何适应市委、市政府“大踏步向前迈进”的步伐，一边是上海大量的被动拆迁后的居民急需住房问题，一边是各个区县需要我们指导审批各地的土地使用情况等。

当时，不仅上海，全国各地的城市建设，包括基础建设、旧城改造的量都逐渐大了起来。如何才能在有效规章制度下完善城市的动拆迁？当时，对于城市动拆迁，全国并没有一个完整的“大法”，各地都在利用自己的“土法”开展工作。1991年7月，就是我刚刚到拆迁办后的一个月，上海出台了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，将城市房屋拆迁工作纳入了法制化轨道。这“细则”的出台，对全国都具有积极的引领作用。

为了能够严格执行这个规定，我记得我们市房管局做了三个动作：

第一个动作就是放权各个区县，从行政、组织方面理顺上下关系。以前我们市房管局的拆迁处人员只有五、六人，不仅要完成上级布置的各项工作，还要完成动拆迁等相关问题，人手非常紧张。此后，根据上级精神，我们在各个区县设立了拆迁科。这样，我们不仅扩大了队伍，更组建起了一支精干的区县动拆迁队伍。

第二个动作是进行法规的学习。具体就是，把参加拆迁管理的区县同志组织起来，集中学习熟悉相关的法规、精神，让大家做到心中有“一本帐”，使他们能够在未来的时间里对拆迁公司，以及动拆迁经理给予正确的引导。

第三个动作就是让各区县成立拆迁公司。拆迁公司成立的目的，就是今后所有的拆迁都由各个拆迁公司给予解决，行政部门主要起监督指导作用。

这以后，每个区县都成立了好几个拆迁公司，有的拆迁公司就是区县房地产局所属单位给予转制过去的。

建设南浦大桥需要的地基上的动拆迁居民，当时初步定向迁往浦东各个新建的居民小区，其中有部分人员被定向置换到了金杨街道。记得那时，各个区动拆迁都会有定向分配：静安区主要是去闵行的“静安新城”，卢湾主要是搬迁到闵行的“高兴花园”。由于动拆迁后新居的路程离市区远，由此有的地方甚至被人们玩笑为“新马泰”地区，这都是后话了。

其实，在浦东开发开放之初，浦东新区主要的动拆迁是陆家嘴金融区，金桥出口加工区，外高桥保税区，以及张江高科技园区，这四个区域的建设项目多，房屋拆迁量也很大。除了这四个区域外还有房屋拆迁安置房，这主要是在当时的金杨地区，三林地区，六里、外高桥、塘桥等地，花木地区的建设，主要包括行政办公，世纪公园等，这些地区的房屋拆迁量要占到全市四分之一到三分之一的拆迁量。

这里说说金杨街道，这是个8.02平方公里的新建小区，它是浦东36个街镇导入人口最为典型的街道，也是属于浦东面积大人口多的地区之一。上世纪90年代建立街道时，18万常住人口中，有70%是从市区动迁至此安家的，多数为原陆家嘴拆迁的居民，加上20%的原住居民，还有4.5万流动人口，组成了一个新的社区。说起这个街道，这里我想重点强调的是，因为外来的他们，使得当地的“人文状态”得以改变。当然，改变还包括当地的生活习惯等。浦东类似街道很多，这只是众多当时人文情况改变的其中之一。

通过动拆迁，不仅改变了浦东当年的“人文生态”，更改变了当地的交通基础建设。现在你们看到的世纪大道，全部都是动拆迁后建造出来的。以前，浦东的公路建设都是以黄浦江渡口为道路延伸走势，但世纪大道的建设却第一次从陆家嘴开始，一直延伸到浦东新区行政文化中心。当行人行走在世纪大道上，他们就会看到这样一个景象。那就是：世纪大道笔直大路与浦东原本的众多道路，在交叉口形成的斜交路口，并使其成为浦东类似法国大街的一景。由此，横亘在浦东街道上的“世纪大道”被人们亲切地称作：“东方的香榭丽舍大街”。

据不完全统计，1991—2000年，上海全市共拆除各类旧房屋2800万平方米，动迁居民约64万户。其中，拆除二级旧里房屋1720万平方米（约34万户），简屋580万平方米（约16万户），动迁企业6000家左右。这枯燥的数字后面，包含着老百姓、政府和动拆迁工作人员多少心血！

其实刚开始的时候，我们没有想到动迁的量会有那么大，到了1997、1998年动迁的居民数就达到一百万了。可以说，在不知不觉中创下了奇迹。于是，当时就有了“百万居民大动迁”这样的提法。新世纪初，徐匡迪市长在一次会议上，讲上海有两个一百万：一百万职工的下岗，还有一百万居民的动迁。在讲到一百万居民的动迁时，徐匡迪说，上海现代化都市风貌日新月异，城市交通便捷顺畅，公共绿化迅速扩展，市民居住条件和生态环境大为改善等等，这些巨变的背后得到广大人民的全力支持。连年来上海有百万居民为大家、舍小家，他们怀着“为上海的明天让路”的襟怀，从市中心“黄金”地段动迁到周边地区，“让位”于路、桥、轨道交通和城市绿地……

现在回过头来看，我们这一百万居民的动迁工作则为上海城市建设的飞速发展打下了良好的基础。

【口述人简介】

贺耀祖，1944年11月生。1967年从部队复员到市房地局工作，长期从事房地产管理工作，曾任市房地产管理局拆迁处筹备组负责人，1991年后任市房地产管理局房屋拆迁管理处副处长、处长，参与了上海动拆迁实施细则的制定，是20世纪90年代上海百万居民大动迁的见证者、组织者和实施者之一。