庞观｜特朗普联大演讲背后：没有美国的全球治理会到来吗

联合国代表着当今的全球治理（global governance），或者说，联合国是致力于全球治理的全球机构——全球制度。9月25日，特朗普抵达纽约联合国总部。这是他的第二次联合国之行。

特朗普政府治下的美国与联合国之间的关系，已经是一个问题或者麻烦。这位公然宣布要对抗全球化或者全球主义的美国总统访问联合国本身，对全球治理是一个坏消息。

全球问题与国家治理的悖论

特朗普居然在联大演讲中说，全球治理威胁美国的主权。这当然是有所指的。前不久，美国国家安全事务顾问博尔顿公开批评国际刑事法院（ICC），说美国不受ICC的管辖。即使有人到ICC控告美国领导人，如前总统小布什等，美国也绝对不会配合ICC把小布什送到ICC接受审判。

特朗普关于全球治理威胁美国主权的观点并不是他的，可能来自博尔顿。博尔顿一贯反对全球治理，在担任保守智库美国事业研究所（AEI）副所长时曾在《芝加哥大学国际法评论》上发表《我们应该严肃对待全球治理吗？》一文（Bolton, John R. (2000) "Should We Take Global Governance Seriously?," Chicago Journal of International Law: Vol. 1: No. 2, Article 2. Available at: http://chicagounbound.uchicago.edu/cjil/vol1/iss2/2）。所以，这种观点不是什么新东西。特朗普政府目前拥抱的和使用的理论，如经济民族主义，也是很古老的。当然，在其他国家，过去和现在也都有类似的看法。这也说明一个国家接受或者拥抱全球治理并非易事。

一般地说，问题变得越来越全球化，或者我们面对的几乎所有的问题都与全球相关，但是，治理仍然是当地的、国家的。这是我们这个世界的深刻悖论。

为了解决全球问题，逻辑上，是全球治理——解决问题的方案也是全球的，所谓“全球问题，全球方案”。可是，实际情况并不是遵从这样的逻辑的。如果世界就是遵从这样的逻辑，联合国等全球机构和全球会议/论坛就可以派上大用场了。美国面对全球问题和全球挑战（如与其他国家的贸易和投资带来的问题），但解决这些问题或挑战则越来越不依靠全球方式。特朗普目前不通过世界贸易组织（WTO），而用“贸易战”来解决与其他国家之间的贸易问题，就是一例。

特朗普政府的逻辑和在这种逻辑指导下制定的政策，正在严重打击全球治理。全球治理的危机仍将进一步加剧。这是令人担心的。

美国会与全球治理一刀两断吗？

不过，我们也不要把事态看得过于悲观。从特朗普在联大的讲话中，我能读出的是他的内在矛盾。特朗普的内在矛盾或者其政府的对外政策的内在矛盾是必须注意到的。

特朗普在联大演讲中强调崇高的主权原则。不少人觉得美国总统谈论主权是奇怪的。在这个世界上，受侵犯或者受到消极影响最少的主权本来应该是美国主权，为什么世界最强大的国家居然高呼主权？其实，我们应该注意到，特朗普们不断强调美国主权，正是因为美国主权处在困境中，也就是说，世界上不可一世的主权恰恰也是最脆弱的。其实美国的主权处在困境中，这也不是什么新话题。美国一直以这一点为理由调控其与世界其他国家的关系。

然而，特朗普口口声声强调主权崇高，他治下的美国是否就不干涉其他国家的事务了？特朗普在讲话中不断提到伊朗、委内瑞拉等国的问题，美国的干涉主义并没有停下来。即使他提到的不喜欢的国际组织，如人权机构，他也说美国要等这些机构改弦更张后再回来。特朗普增加了美国军费，美国军队在世界上许多地方——例如在东南亚和南海——干预的力度在增加。

既然特朗普治下的美国如此矛盾，我们也没有必要以为从现在起美国就与现存全球治理一刀两断了。美国不是还没有、也不可能退出联合国吗？即便美国真的要与所有的现存全球治理机构一刀两断，实际情况更可能是“抽刀断水水更流”。而且，就美国的情况而言，美国不在国际机构中并不等于美国对这些机构没有影响，也不意味着美国不借助这些机构代表的国际规则和规范来治理当今世界。

没有美国的全球治理是什么样的

不过，我们可以假定，未来的全球治理机构中大多数没有美国的席位，这个是否可称为“没有美国的全球治理”（global governance without the USA）？也就是说，没有美国的全球治理是可能的吗？

这是一个重大问题。有人担心，没有美国的参加，现有的国际合作，包括全球治理就终结了。因为美国是现有全球治理的支柱性国家，是领导国家，“没有美国”——特朗普已经宣布美国不喜欢全球治理，美国不再拥抱全球治理——那么全球治理是否就终结了？

但目前欧洲人仍然支持多边主义，说明“没有美国的全球治理”是可能的。就在特朗普讲话之后，法国总统马克龙在联大演讲，他坚定支持多边主义，与特朗普的抵制全球治理形成鲜明对照。如果欧盟在诸如联合国气候变化治理、全球发展治理（可持续发展目标）、全球安全治理（如《伊核协议》）等一系列问题上寻求与志同道合的其他力量合作，“没有美国的全球治理”将在困难中前行，但不会终结。

另外，必须看到，在特朗普上台前，早已出现了没有美国参加的国际组织——不管是在区域层面还是在全球层面——例如亚欧会议、上海合作组织、金砖合作、亚投行。中国发起的“一带一路”倡议也是新的全球合作。

不过，“没有美国”仍然是一种极端的情况。美国并非铁板一块，美国也并不仅仅是美国联邦政府代表的美国。我们对于“没有美国的全球治理”要有正确判断。特朗普政府不喜欢ICC，但美国一些机构和个人，从ICC的成立到运作，介入很深。

不仅如此，我认为，以下两种情况更要注意：

在未来，特朗普推动的美国外交政策转变的结果，可能会出乎特朗普政府的意料之外，一种新的世界秩序和新的全球治理将出现。这是我们不能不估计到的。经过特朗普政府的折腾，现有的全球治理可能将加快改革。首当其冲的是WTO。WTO再不改革，就不可能成为21世纪的全球经济规则的代表。目前，欧盟在WTO的改革中担当领导角色。不希望WTO发生不符合其狭隘国家利益的改革，但又担心WTO的终结带来更大冲击的国家也不得不选择改革WTO，而不是听任WTO名存实亡。

其他全球机构方面，这次联大一般辩论上，我们从其他国家领导人的演讲中，再次听到了要求联合国安理会加快改革的呼吁。尽管联合国在维和、气候变化和可持续发展等方面已经取得了很大进展，但实际上仍然面对着不改革就出局的危险。

本文的结论是，特朗普在联合国的这次演讲，将加剧全球治理的危机。在美国进一步退出全球治理的情况下，现有全球治理机构不得不加快改革；而仍然坚持多边主义和国际集体行动的国家将形成新的全球治理——没有美国的全球治理。

“庞观”是中国海洋大学国际关系特聘教授、海洋发展研究院院长庞中英教授的专栏，从理论到现实，多维度解读中国如何参与全球化、全球治理等问题。