前沿｜沈岿：政府应当如何回应民意？

沈岿

北京大学法学院教授

文章来源：《行政法论丛》（第29卷）代卷首语。法律出版社2023年版。原载于“博雅公法”微信公众号。

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一

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引论:民意可违吗?

2022年6月24日，美国最高法院作出了“一石激起千层浪”的裁决，其在道布斯诉杰克逊妇女健康组织案(Dobbs v.Jackson Women Health Organization，以下简称道布斯案)中，以5位大法官支持、4位大法官反对的裁决，推翻了近半个世纪前最高法院在罗诉韦德案(Roe v. Wade)确立的女性堕胎宪法权利。根据这一最新裁决，美国宪法的隐私权并不包括女性堕胎权利，各州可以自主通过法律决定对堕胎的规制。由此，美国预计有接近一半的州会出台法律禁止或严格限制堕胎。这个裁决不仅成为美国国内舆论的焦点，也引发全球范围的广泛瞩目。与本文主题相关的一个事实是，根据美国哥伦比亚广播公司(Columbia Broadcasting System，CBS)的民意调查结果，59%的美国人并不同意最高法院推翻罗诉韦德案裁决，对应之下，41%的美国人则表示同意。在反对者之中，有2/3是女性。凭此，可以认为，美国最高法院否认女性堕胎宪法权利的裁决是违逆当下多数美国人意愿的。

在以民主为立国基础之一的国家，“违逆民意”是较容易引发质疑和谴责的。20世纪60年代，耶鲁大学法学院的亚历山大•毕克尔(Alexander Bickle)就曾经以“反多数困境”(counter-majoritarian difficulty)概念，指向美国最高法院对立法行为或民选总统的行为进行司法审查并宣布其违宪所面临的处境。他指出，最高法院“实施的控制并不是代表而是反对占主导地位的多数人”，“这就是为什么司法审查会被指责为非民主的原因”。当然，由于民选的国会或总统（统称“民选机关”）在原理上代表多数选民的选择，最高法院推翻民选机关决定可以被视为违反多数选民的意愿，而通过道布斯案，最高法院只是推翻了其原先在罗诉韦德案中确立的裁决，严格而言，似乎不能轻易归入毕克尔的“反多数”范畴。但是，就此案引起的当下美国民意而言，言其属于“反多数”，也并不为过。

另外值得注意的是，在美国的政制之中，最高法院若错误解释国会立法，限缩了公民权利，国会可以修改法律，重新建立起原本立法的意愿。实践中，最高法院除了接受国会对其裁决的“推翻”之外别无选择。这可以认为是民选机关对最高法院审查其立法的反向制衡。然而，这种反向制衡仅仅是就最高法院审查国会立法而言的，若最高法院出现对宪法的“错误解读”，那么，国会就没有类似的平行权力“推翻”最高法院的宪法解释。最高法院成了宪法意义的最后决断者。而道布斯案裁决，恰恰是最高法院对宪法隐私权的解释。这就意味着，在未来不确定的很长一段时间内，道布斯案裁决所确立的女性在宪法上没有堕胎权的原则是很难被“推翻”的。

然而，民意是否就一定不能被“违逆”呢？以某种形式表现出来的违逆，如与民选机关的决定或民意调查的多数意见相左，是不是就一定因为“反多数”“反民主”而失去合法性或正当性呢？答案是并不尽然。至少有四个可能的理由：第一，法律和政策并不必然出自多数人的意志。第二，托克维尔笔下的多数暴政(tyranny of majority)威胁始终存在。第三，与多数暴政相关却又有独立意义的是，民意或多数意见并不一定都是善的。电视、小报等媒体出于商业动机搅动民意，迎合、取悦情绪、直觉、偏见甚至低俗趣味，让民众或者充满仇恨或者“空智化”，民粹主义可能取代以善治政府、代议民主和理性辩论为基础的社会结构。第四，“反多数”并不一定是“反民主”，因为，世界范围内对民主存在多种定义，大致有宪法上的、实质上的、程序上的和过程导向的四类。与多数人意志相左的“反多数”仅仅是程序意义上的，但可能是符合实质民主的。所以，曾任美国宾夕法尼亚州中部地区法院法官的约翰•E.琼斯指出，《美国宪法》第1条、第2条关于立法和总统的规定是指向多数人统治的，这两个政府分支受制于人民的意志，屹立于普选中，而第3条的规定则是反多数的，司法分支是保护人民免受多数暴政。

由上可知，对于“民意是否可违”这一看似简单的问题，从来没有简单的答案。在当代，对于一个承诺以民主为立宪基础、将“为了中国最大多数人民的最大利益”作为立宪原则的政府而言，无论是其立法、行政分支还是其司法分支，都需要在如何回应民意上进行与其职能特色相匹配的，谨慎、耐心、精细又富有创造性、专业性的制度探索。本文以下无意对此主题进行全面的触及和铺开，而是针对与人民更多直接交道、与人民福祉更为直接相关的政府（狭义的，即行政），讨论应该通过怎样的制度，促使其更好地回应民意，提升其开放、交流、负责的形象。当然，即便是如此限缩讨论范围，也可能是挂一漏万的。

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二

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什么是民意？什么不是？

究竟什么是民意？如果采取拆字解读的方法，一个简单的回答可以是人民的意见、意愿和意志。意见、意愿和意志在中文词汇中有共同意义指向，也有些微的差异，本文根据语言习惯在不同上下文中使用之。有时，为行文简洁起见，当需要合并表达“意见、意愿和意志”时，也会用“意愿”统称。然而，对一个重要概念进行如此简洁的阐释或定义，容易忽视或掩盖许多复杂难解的问题。

比如，什么是“人民”？是指每一个有着自然生命的个人即自然人，还是指向无数个不特定自然人的抽象集合？仅仅指有着国籍身份的国民、公民，还是指向所有生活在一个国家、受该国法律辖束的有着任何国籍的人？包不包括自然人在法律上的组合，即不是事实上聚集在一处的人，而是形成了具有法律意义的组织体，如从事生产经营活动、谋取商业利益的企业组织，或者为了共同的但非营利的目标而成立的社会组织？有着专业知识、专门经验并往往据此提出专业意见的专家，属不属于“人民”？另外，什么又是“意愿”呢？只有表达出来的才是“意愿”吗？通过什么形式表达的可以算得上是“意愿”？口头的还是书面的？情绪化的还是理性化的？“意愿”有真实的和虚假的之分吗？

进一步，“人民”与“意愿”叠加而成的民意，通常理解似乎是一个集合概念，其不指向特定个体（包括自然人和组织体）的意愿。可是，有的时候，为什么听取特定个体的意见也会被当作尊重民意的事例？若民意概念就是集合的，排斥个体的，那么，民意是多数人的意愿，还是也包括少数人的，又或者既不是多数的也不是少数的，而是人民形成的共同意愿？又如何判断某个具体民意是多数的、少数的还是共同的？全国和各地人民代表大会作出的决定或制定的法律法规，是全国人民或特定地方人民的民意吗？在互联网时代，上热搜头条的意见是不是就代表民意？“沉默的大多数”（silent majority）是更常见的民意现象吗？

本文列出以上问题，并不是要一一予以解答，再对“民意”给出一个精准的、可以广为接受的定义。这些问题已经足以显示，对于一个被广泛使用且使用语境和使用意义有着众多变化的语词或概念，提供为许多人所接受的定义是非常困难的。如果我们稍稍离开现实，回溯历史，也会发现其意义在时间维度上的变化。

在英语世界中，与中文“民意”对应的单词有"public opinion”或"the will of the people”等。其中，“public opinion”作为一个组合词，在历史演进中至少曾经出现过三种意义。最开始，它在18世纪欧洲启蒙时期得到广泛运用，是若干重大历史趋势的产物。这些历史趋势包括:人们读写能力的提高、商人阶层的扩张、新教改革以及印刷业发展带来的文献流通等。有文化的、广泛阅读的商人阶层崛起，聚集在沙龙和咖啡馆等新的流行场所中，在倡导基本个人自由的新自由主义哲学的鼓舞下，开始明确表达对王室专制主义的批评，并在政治事务中维护自己的利益。在早期的用法中，“public opinion”指的就是这个日益壮大的“文人”阶层的社会习俗和举止。

之后，到了18世纪末，它则被明确地用于政治语境之中，经常与“共同意志”(common will)和“公共良心"(public conscience)一起使用。如同卢梭著述中所表达的那样，它更为经常地指向共同意志，从而获得了一个抽象的、超人的属性。它是通过理性辩论而获得的，作为审查和控制国家行为的一个强力新法庭。

再之后，"public opinion”又摆脱了这一共同体主义的起源。在密尔、边沁等思想家那里，政治共同体不再被视为由分离的思想聚集一处经过理性辩论形成共同意志，而是被视为使自身利益和效用最大化的个人的集合。要协调这些相互冲突的利益，最好的办法不是通过公开的理性辩论得出任何共识结论，而是通过在定期选举和公民投票基础上的多数人统治，国家只是在竞争性实现经济和政治目标的个人和团体之间充当裁判角色。由此，“public opinion”就指向在自由主义推崇的不受规制的“观念市场”基础上形成的多数人观点。

文森特•普莱斯(Vincent Price)的以上描述想来无法覆盖“public opinion”一词的全部历史，可也已经折射出其意义的多变性。甚至，从中可以发现，这些意义——如共同意志或共识、多数人的意志、与国家/政府对立的公众意志、对大众有巨大影响的精英意见——在当代不同语境中也会有所呈现。这再次证明，“民意”是很难定义的。只是，为了让本文的聚焦更加显明，还是有必要在此以并非周全的框架方式，大致勾勒出本文所指的“民意”是什么、不是什么。

第一，民意是公众的意愿，而非统治实体的意愿，尽管通过民选产生的立法机关作为统治实体的一个分支，被认为是人民的代表机关，其制定的法律、作出的决议被认为是民意的体现，而行政机关、司法机关执行和适用法律也可以被认为是民意的事实。第二，民意是不特定的个人、组织的意愿，而非特定个人、组织的意愿，尽管政府工作人员就某项公共决策听取特定个人、组织的意见，有时也被认为是尊重民意的体现。第三，民意的体现形式是多样的，口头的、书面的，文雅的、低俗的，在网络上纷纭众说中的，在民意调查报告中的，在政府机构舆情分析中的，等等，但一定是表达出来的。第四，民意不一定仅仅指向多数人的意愿，少数人的意愿也同样包括在内，尽管前者往往被认为是公共决策的合法性/正当性(legitimacy)所在。第五，民意是不同于精英或专家意见的，前者的意见主体是普通人群体，后者的意见主体则是在能力或品质上优越于普通人的群体。第六，民意本身并不一定在法律上、道德上、伦理上更具正当性，但在民主社会中，其容易占据制高点，与民意相左需要给出更多的正当性理由或通过正当的程序。

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三

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开放且制度化地听取民意

听取和回应民意并不只是民主时代的产物，在前民主时代，它同样为不少统治者所重视，且会以多种形式表现出来，如中国古代的微服私访、体察民情。只是，在“君者，舟也；庶人者，水也；水则载舟，水则覆舟”(《荀子•王制》)的思想之中，听取和回应民意的主旨应该是保证君王之治的安定，所谓“故君人者，欲安则莫若平政爱民矣”(《荀子•王制》)。当下，在民主时代，由于民主政制的宗旨是保护和促进人民权益，故听取和回应民意应该更多以开放的且制度化的形式出现。

如果我们承认，每个人都应当是平等的，每个人的正当利益都应当得到“应得的”尊重和保护——姑且不论“应得的”究竟意指什么、在不同情境中会有怎样不同的意涵，那么，在理论上，民主政府就应当充分听取每个人关于其利益的诉求。任何个人被有意无意地忽视其意见或被有意无意地拒绝提供意见的机会，就是与平等原则相悖的。然而，“听取每个人意见”的原则付诸实践，需要处理五个具体的现实问题:第一，什么情况下需要听取意见？第二，什么时间节点听取意见？第三，谁来听取意见？第四，听取谁的意见？第五，通过什么方式听取意见？

1.什么情况下需要听取意见？

原则上，但凡政府决定对个人利益有影响的，特别是构成不利影响的，都应当听取相关个人意见。这不应该仅仅限于传统行政法上正当程序原则或自然公正原则所适用的政府作出影响特定个人决定的场合，也应该适用于政府作出影响不特定多数个人利益的决定的场合。在后一场合所听取的意见即是本文重点关注的民意。有的时候，即便是一种看似对特定群体有利的决定，如普遍提高失业救济金或者退休金，也应当适用听取意见的要求，因为:第一，对特定群体有利的决定有可能对其他群体不利；第二，对特定群体有利的决定有可能存在多种备选方案以及同一群体内部对不同备选方案可能有不同意见；第三，对特定群体有利的决定有可能涉及公共资源的分配，而其他群体即便并未受到不利影响，也会对如何分配有不同意见。

以往，传统行政法学除对行政诉讼法将行政人事处理决定排除在行政诉讼受案范围之外的规定是否合适进行讨论外，对内部行政较少关注。之所以如此，或许有以下三个理由：其一，内部行政较少直接涉及行政管理或服务对象的利益；其二，内部行政即便存在涉及行政管理或服务对象的活动，也可能处于“不成熟”环节，行政机关尚有权进行裁量决断，故不必对其施以严格的规则之治；其三，内部行政的好坏，主要是效率问题，外在表现是总体上的行政绩效，即总体上是否令人满意地完成立法者或上级行政机关交代的任务，与之对应的基本是行政机关负责人承担的政治责任。这里隐藏着“管好负责人就可以管好内部行政”的逻辑。

然而，第二个理由更多是排除司法审查的过早干预，其所指向的行政过程的不成熟环节，若确实涉及行政管理或服务对象的利益，恰是听取意见应当适用的场合。至于纯粹内部行政与外部相对人利益无关，其好坏由行政首长负责的理念，也不是绝对成立的。考虑行政绩效涉及“如何花好纳税人的钱、办好纳税人的事”，所以，凡是内部行政关乎行政绩效的重大举措或改革措施，也应该以听取民意为原则。

2.什么时间节点听取意见？

涉及公众利益的决定在其内容具体化形成之前听取意见，当然是首选的，因为其不仅具有象征意义，也同样有现实意义。前者是指其具有民主的象征，涉及公众利益的意见在政府决定作出之前被听取，可以让政府决定建立在民意基础上，从而获得合法性、正当性。后者是指政府听取的意见构成了政府决定最后内容的真实依据，实际上塑造了政府的决定，尽管公众意见并不见得总是能够发挥如此重要的现实作用。

当然，在一种应急或紧急的状态下，若政府于听取民意之后再作出相应决定，可能会贻误和错过对公众利益保护最为有利的时机，那么，事前听取意见就不是必经程序。但是，这绝不意味着政府有完全的、绝对的自主裁量权，绝不意味着民意无需听取。由于在应急或紧急状态下作出的决定可能会忽视特定群体的利益，或者可能会没有意识到更好的方案，因此，政府在决定作出之后，仍然需要考虑听取民意，以更好地改进决定。

3.谁来听取意见？

原理上，民意当然应该是由作出决定的人来听取的，因为只有当公众意见——通常表现为在同一议题上的众多不同意见——为决策者所知，决策者才有可能对不同意见之是非曲直、利弊得失等进行充分的权衡，才有可能促成决策者作出对由不同利益群体构成的公众而言最优或接近最优的决策。

实践中，最终有权的决策者不可能就每一项公共决策都亲力亲为地听取意见，更常见的情形是，决策者所在机构的相关工作人员接受委派听取意见，受委派工作人员则会将公众意见汇报或简要汇报给决策者。在这个过程中，存在三种信息传递失真的可能性：第一，汇报者对不同的公众意见进行了自己的解读和汇报；第二，汇报者在扼要汇报中遗漏了重要的公众意见；第三，汇报者出于某种目的故意扭曲或隐瞒了重要的公众意见，该目的可能是汇报者认为需要特别予以考虑某些公众意见而忽略其他公众意见，也可能是汇报者迎合决策者先人之见。

为确保没有亲力亲为听取意见的决策者获取公众意见，同时又为减少前述信息传递失真导致决策者作出错误决定的情况，需要考虑四项制度设计:第一，听取意见过程的记录制度；第二，听取意见情况的汇报制度；第三，汇报者汇报过程的记录制度；第四，汇报者的责任制度。

4.听取谁的意见？

如上所述，“民意”是一个意义含糊而多变的词语。尽管如此，有一点是确定的，即民意绝不意味着没有不同意见；即便是当其意义指向“共识”或“共同意志”时，多数情况下也隐含不同意见逐渐达成“共识”或“共同意志”的过程。例如，前文提及的通过理性辩论形成民意。如果这是成立的，那么，听取谁的意见这一问题的答案在于尽可能让不同意见得以充分表达。

接下来的技术性问题是，怎么才能做到“尽可能让不同意见得以充分表达”？尤其是，通常情况下，听取意见者事先并不知晓哪些人会有哪些不同意见，在传统的听取意见方式如座谈会、讨论会、听证会等（下文将要述及）召开之前，由于时间、空间对提意见者的限制，邀请谁参加就会成为一个问题。于是，“利益组织”和“利益代表”原理就有了用武之地。“利益组织”原理是假定有着相同或相近利益的不特定多数个人可以成立组织，相较于分散的个人，组织更能表达和维护其每个成员的利益。“利益代表”原理是假定有着相同或相近利益的不特定多数个人，可以选定和委托一个或少量个人代表其利益，或者通过成立组织来代表其利益。由此，一个看似较易操作的方法是，政府找到并听取政府决策相关的不同利益群体之代表——无论是个人代表还是组织代表——的意见。

当然，即便是这种方法，也不一定能够绝对地保障:第一，找到所有相关的利益代表；第二，利益代表都是合适的、真正可以为其所代表的利益发声的。由于存在曼瑟尔•奥尔森(Manchur Olson)集体行动逻辑理论指出的问题，即分散的个人缺乏动力直接组织团体或参加有组织的团体，或者存在利益组织化的自由空间受到较大程度限制的问题，并非所有的利益主体都有相应的代表。而即便是选定和委托了一个或少量个人代表，或者成立或加入利益组织作为代表，这些代表也不一定能在听取意见的场合，将所有需要决策者关注的利益诉求皆予以准确、适当的表达。然而，尽管存在这些缺陷，该方法仍然不失为处理听取谁的意见这一问题的经济有效的答案。而这些缺陷带来的危害，如果不能完全杜绝的话，可通过其他制度予以减少。

5.通过什么方式听取意见？

公开的听取意见的方式可以是多种多样的。在我国的政府实践中，一般而言，有五种方式：

一是座谈会、讨论会等。其主要是由政府机构邀请其认为合适的利益代表来参加，听取其意见。而且，常见的情况是同时邀请一些专家来参与，让专家尽可能不作为利益代表而是倾其所学所长提供相对客观、中立的意见。

二是实地走访、书面征求意见。其主要是政府机构委派工作人员到现场或者发出书面信函，听取其认定的特定对象的意见。

三是公开征求意见，即政府机构并不邀请特定意见主体参加会议，也不是指向特定意见主体的走访或书函征求意见，而是通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，将其决策草案向社会公开，任何个人、组织都可以向政府机构提出意见。

四是问卷调查、民意调查，即政府机构或其委托的民间调查机构，以问卷、电话、邮件等方法了解不特定民众的想法或看法，其往往由调查者设计调查的问题以及可能的选项，被调查者也是从预先设定的选项中进行选择，并没有充分空间说明选择的理由，也无法选择调查者未设计的选项。

五是听证会，即政府决策事项涉及多方利益主体且各方意见分歧较大的，政府机构应当举行听证会，听取各方意见。听证会的举办流程大致是事先公布决策草案，明确听证会时间地点，公布听证会参加人员遴选办法并组织遴选（保证各方都有代表参加），向社会公布听证参加人名单，举行听证会由各方参加人询问、质证和辩论，听证会笔录和签字等一系列正式程序。

综上，听取民意是对民主政府提出的一项基本要求，“听取每个人的意见”又是每个人都应平等得到尊重原则的应有之义。而具体实施并非如此简单明了，需要应对的问题也不限于以上所述。然而，无论多么复杂，即便无法百分百实现，甚至无法实现基本要求和原则的一半，也应当通过制度化的设计让听取民意尽可能落到实处，减少其任人恣意摆布的可能性。

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四

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向善的交流以引导民意

前文提及，民意并不当然具有法律上、道德上和伦理上的正当性。平等尊重每一个人原则与“从善如流”之间是存在张力的。因为，平等尊重意味着不能绝对排斥情绪的、偏狭的、低俗的、错误的意见，而“从善”则意味着需要区别对待，择其善者而从之。就此而言，“唯民意是听、唯民意是从”是不明智的。事实上，无论是前民主社会还是民主社会，治理者都未曾如此对待民意。例如，《荀子•王制》提及“听政之大分：以善至者待之以礼，以不善至者待之以刑。两者分别，则贤不肖不杂，是非不乱”。其虽然指向的是如何对待向君王提出政见的人——通常是有身份、有地位或有学识者，但如果他们的意见尚且受到如此对待，更何况普通百姓的？！

然而，民主时代的进步极大地提升了占据社会多数的平民在意识形态中的地位，自然也就极大地提升了“民意”在意识形态中的地位，尽管平民和民意事实上的地位并未被如此尊崇。在前民主时代，人民只是统治的被动接受者，统治的目的是统治者获得长治久安，关心民间疾苦只是长治久安的工具。在民主时代，人民成了统治合法性/正当性的来源，统治的目的显然不再是维护某个统治者或统治集团地位的长久性，而是人民福祉的保障和进步，民间疾苦不再是工具而是目的本身。由此，在进入民主时代以后，套用古斯塔夫•勒庞(Gustave Le Bon)的话，人民的力量是“一股新的力量、一股最终仍会存在下来的现代至高无上的力量”，是“唯一无可匹敌的力量，而且它的声势还会不断壮大”。“民意”也就成了一个不能随意、轻易打发的力量，否则，就会背上“违逆民意”的骂名，统治的合法性/正当性就极易受到质疑。

民意应予高度重视、认真对待，但又必须避免政府决策为情绪、偏狭、低俗、错误的民意所左右。由是，对于民主政府而言，极具挑战性的任务就是引导民意向理性、包容、文明、正确等品质发展。之所以称其极具挑战性，是因为民主政府至少有以下三个局限，会妨碍这种引导的健康进行：

一则，现实中的民主政府不是集形式民主和实质民主理想于一身的“神一样的存在”，不是独立于又能协调平衡各方利益的“公正仲裁者”，它也有自己的利益追求，如保证自己认为正当的政策得以实施。因此，它当然希望民意是拥护其政策的，当然希望获得更多人民支持其政策合法，取正当性的信息，它就完全有可能利用其掌握的舆论工具让民意倒向它一边。

二则，现实中的民主政府可能不是“铁板一块”，尤其是经过多党竞争选举产生的。在民主政府内部，可能会对应该有怎样的民意产生分歧，甚至是巨大的分裂。当分裂演化为政党或派系之间“不是你死就是我活”“凡是你支持的我就反对、凡是你反对的我就支持”的状况时，政党或派系的领导者就会纵容于己有利的民意，无论民意是否经得起理性、包容、文明、正确的考验。

三则，现实中的民主政府有可能尚未发展出足以避免民粹主义领导人操纵和利用民意的成熟制度。在哈利•柯林斯(Harry Collins)等人看来，极端的民粹主义视人民意志为社会有机的、统一的构成，人民意志集中体现在精英领导层或领导者个人身上，少数派和反对派不是“真正的人民”，不应该有法院、媒体等机构制约人民意志，不应该有精英领导层以外的精英挑战领导层，不应该有政府专家以外的专家制约人民意志，民粹主义领导人会主张以上所有这些以反对多元主义的民主。由于权力制衡、遥不可及的机构以及民选代表被看作削弱了人民被关注、被倾听和被接纳的能力，所以，有观点认为民粹主义有利于民主，它将人民与决定权重新联结起来，是人民主权的真正体现。由此，民主政府内在固有的一个风险是很容易滑向勒庞所担心的领导人利用断言、重复和传染等手法动员群体听命、顺服和盲从。

为尽可能减少民主政府的现实局限给民意引导造成的负面影响，就需要建立一系列制度缓冲装置，其核心就是打造理性的、向善的政府与人民之间的交流。具体而言，应当至少考虑以下五个方面：

第一，应当打造政府与人民之间双向、多向的交流沟通机制，而不是政府单向度的宣传。前者是信息、意见、观点的交换，旨在互通有无、促进了解和理解；后者是信息、意见、观点的单方面输送，只是希望公众接受，而不顾公众是否有不同的信息、意见、观点。即便是在专业性非常强的议题上，即便是政府拥有优秀的专家，也不能“一味地使公众成为信息的收件人（receiver），而忽视公众的感知、认同与关切”。

第二，应当营造人民表达多种声音的环境，以体现对多元利益主张的包容和吸纳。对于一个事关自身利益的公共政策，不同的人、不同的组织往往会有不同的看法和想法；即便是被大致视为有着相同利益的群体，如女性、残障人士、律师、农民工等，在其内部也会有迥然相异的观点。一个更加包容的环境，有助于不同利益、观点的持有者倾听对立的声音、反省自身的不足，有助于人民自身尽量摆脱极端情绪和偏狭之见，也有助于协调平衡各方利益、实现人民利益最大化的公共政策的形成。

第三，应当在交流沟通中宽容人民对政府的批评。允许多元利益主张的表达，而不能包容人民对政府的批评，是不可想象的。因为，政府出台或准备出台的公共政策难免会在利益分配和保护上对某些群体有所倾斜，从而某种程度上或多或少对相关利益群体构成不利，又或者为了寻求各方利益的平衡，难免会对各方现实利益或预期利益都有所减损。无论什么情况，利益主体都可能会有批评政府的声音。批评是否在理暂且另当别论，首要的是对批评保持宽容，唯有如此，才可能发现公共政策之不足——实质上的不足或者获得认同上的不足，才可能实质上改进公共政策或者通过交流沟通获得批评者的认同。

第四，应当尽可能保证公共决策所依赖的科学和专家的独立性、专业性和谦抑性，从而既可获得人民的信任，又可促进理智的民意。根据民主政府的原理，公共决策的最终决定者是民选代表或者民选代表授权的机构。但是，一方面，“民主制度日益依赖专家顾问，从而在实践中逐渐变成技术专家统治(technocratic)”，技术专家被认为“在幕后的议程设置和问题框定方面行使了太多的权力、实施了太多的影响”。另一方面，科学自身的不可靠性得到了广泛的认识，以托马斯•库恩(Thomas Kuhn)为代表的科学研究第二波浪潮用广泛的案例研究表明科学方法并非如以前宣传的那般，科学结论更多受到其所处社会情境的影响，专家建议其实建立在大量的社会假定之上，因此，该浪潮反对技术专家统治。而且，专家也有“源于又不完全等同于科学局限的不可靠性”，如被已有知识蒙蔽双眼、过于自信、保护本专业不受挑战、受雇于企业或政府机构、本领域的“井蛙之见”“反民主的”对非技术问题的排斥、基于特定价值立场地选择科学方法和数据。

鉴于此，政府在与人民进行交流、引导民意的时候，要充分重视科学、专家的专业性价值，不能因为其固有的局限而轻视之，不能因为技术专家的“傲慢自大”而一味反对之，不能陷入民粹主义对科学、专家的攻击而听任情绪化、偏狭化、低俗化的民意影响政府。然而，也要清醒认知和认真对待科学、专家的局限，尽可能保证其不受政治、经济和社会环境的影响，对受到利益俘获的科学、专家应该慎重，应该允许在同一议题上的不同科学结论、不同专家呈现竞争，应该将科学的确定性和不确定性同时展示给公众，让公众在懂得如何信任又不盲从科学、专家的基础上形成更加理智的民意。

第五，应当以文明价值和审慎理性支撑政府的公共决策及相应的交流。政府的公共决策在听取意见的基础上采纳了哪些意见、没有采纳哪些意见、为什么，都需要充分的理由说明并展示给公众。尤其是，当多数民意倾向某种方案，而政府选择了另外一种方案时，就更应该以充足的事实依据、周全的价值权衡向公众说明“违逆民意”的合法性/正当性。当民意出现情绪化、偏狭化、低俗化的趋向时，如上所述，政府不必不允许其发声，但一定要以体现文明价值、审慎理性的声音进行交流、引导公众，也为政府已经作出的或将要作出的公共决策提供向善的民意基础。

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结语:如何建构“对人民负责”

2022年是现行宪法诞生40周年。《宪法》第2条第1款、第2款宣告“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，第3条第2款、第3款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这些条款建立了一个责任链:行政机关、监察机关、审判机关、检察机关一人民代表大会一人民（箭头所指即对谁负责），最终端就是对主权者“人民”负责。如何在这个责任链上具体展开相关制度的建构，是一个棘手的巨大课题。政府应当如何回应复杂的民意，虽然只是其中的一个环节，却是极为重要的、艰难程度并未因其涉及面减少而有任何明显降低的议题。

当前，《民法典》颁布施行未久，对行政法典或行政基本法的呼声日渐高扬，对曾经倡议已久的统一行政程序法也再起顾盼，希冀通过对行政的全面规范，塑造完整的法治政府，全方位提升依法行政的能力、水平。本卷辟出“行政程序法”专栏，是对此立法愿望的呼应。日后，《行政法论丛》还会继续开设其他专栏，以更多地探讨此重大立法进程中需要应对的一系列问题。在中国特殊的政制框架之下，“政府应当如何回应民意”这一兼具政治责任和法律责任的议题，相信会是未来的统一立法不可回避的；其应该不会是通过一章或一节可以集中处理的，更有可能会通过分布的、散在的条款，从不同方面予以处理。而且，在统一立法基础上，细节处仍需层级较低的法规、规章等进行处理，甚至也需要指导性的软法规范进行处理。

总之，如何建构一个相对成熟、完善的“对人民负责”的政府和执政体系，如何在制度上保障政府更好地回应民意之良善、合理诉求，引导民意脱离极端情绪、偏狭与低俗，是一个任重道远的政治和法律使命。

编辑：张玲

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原标题：《前沿｜沈岿：政府应当如何回应民意？》

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