中国如何助力东盟能源公正转型

越南宁顺省的一个风力发电项目。图片来源：Quang Ngoc Nguyen / Alamy

不久前闭幕的第43届东盟峰会通过了《领导人联合声明》，明确提出能源转型是东盟成为区域经济增长中心的重要抓手。这表明了东盟各国致力于推动能源转型来促进绿色发展的决心。包括印尼、越南在内的东盟主要能源消费大国均已做出“碳中和”承诺，并在国家电力发展规划中大幅提高了未来可再生能源发电占比，以推动本国电力行业的低碳转型。

但使转型落到实处绝非易事。实现可再生能源大规模部署需要投入大量资金。但像很多发展中国家一样，可再生能源项目在东盟国家面临一系列问题：投资者意愿不强，项目落地难。

国际能源署最新发布的《世界能源投资报告》显示，2023年全球能源相关投资预计将达到2.8万亿美元，其中超过一半以上将用于部署电动汽车、可再生能源和储能在内的清洁能源技术。然而，清洁能源投资大部分集中于包括中国、欧盟、美国和日本在内的少数几个国家和地区，在许多新兴和发展中经济体则增长乏力。自2021年以来，清洁能源投资在发达经济体和中国的增长额，甚至超过了世界其它地区的清洁能源投资总额。

一方面，投资正在涌向成熟经济体、低风险的可再生能源项目。另一方面，包括东盟国家在内的发展中国家面临严重的转型资金缺口。笔者认为，中国作为东盟能源行业最主要的投资者之一，可为东盟可再生能源项目发展提供重要支持。

私人投资成关键

为了实现《巴黎协定》温控目标，全球到2030年需要减少将近一半的温室气体排放。而电力行业作为碳排放大户，是实现这一目标的重要突破口。根据国际能源署《2050年净零：全球能源行业路线图》的描绘，全球能源相关二氧化碳排放到2030年需要降低至211亿吨，相比于2020年下降38%。其中，六成减排量将来自于电力行业。然而，电力行业近年来的低碳转型却似乎偏离了净零路线图中所描绘的路径。2022年全球电力行业二氧化碳排放再创新高，达到146亿吨,同比增长1.8%。

这意味着需要进一步加大对清洁能源投资的力度，在保障电力供应安全稳定的基础上，加速推进清洁能源替代传统化石能源的进程。一份报告显示，全球能源转型相关投资在2022年飙升至创纪录的1.1万亿美元，首次达到与化石能源供应投资相当的水平。其中，可再生能源投资的年度增幅最大。但报告同时也指出，要使世界走上净零排放的轨道，在2030年前剩余的时间里，转型相关投资应大幅增长，达到平均每年4.55万亿美元。

越南宁顺省的太阳能光伏项目。图片来源：Alamy

在包括东盟国家在内的发展中国家，大幅提高清洁能源投资尤为关键。在2022年全球能源转型相关投资中，超过8成来自于中国、印度、欧美主要国家和日韩。而随着经济的快速发展，工业化水平的不断提高，未来几十年大部分的电力增长预计将来自于发展中国家的贡献。

根据国际可再生能源署的估算，为使东盟地区电力行业沿着与1.5℃相匹配的路径转型，在到2030年的不到10年间，该地区每年需要投入约450亿美元，用于扩大可再生能源发电能力和相关电网基础设施建设。

这远远超过了东盟公共部门的投资能力，而公共部门历来是该地区电力发展的最大资金来源。在2016-2020年期间，东盟公共部门对整个能源行业的投资总额约为200亿美元。而这一数额甚至不足以满足推动该地区电力行业转型一年的投资需求。

此外，自新冠疫情爆发以来，东盟各国推出了一系列政策以保护弱势群体，推动经济复苏，但同时也推高了公共债务水平。东盟平均政府债务与GDP之比从2016年的41%，飙升至2021年的57%，这为通过扩大政府预算拨款，增加对清洁能源投资加大了难度。在这种情况下，大幅增加私人投资对东盟能源转型的成功至关重要。根据国际能源署估算，东盟未来10年超过七成以上的能源转型投资将来自于私人资本。

  东盟可再生能源项目“落地难”   

随着技术进步，风、光发电成本在过去几年中大幅下降，在许多国家和地区接近甚至低于煤电发电成本。

东盟国家可再生能源资源丰富、种类繁多，具有巨大开发潜力，这似乎预示着东盟对投资者来讲具备巨大吸引力。然而，实际情况却大相径庭。私人投资在东盟可再生能源方面的参与度较低，公共部门仍然是清洁能源投资的主力军。

私人投资者的决策在很大程度上是基于对电力项目盈利能力的考虑，而成本只是影响项目盈利能力的其中一个因素。正如经济评论员马丁·沃夫特所说，“虽然可以阻止企业做有利可图的事情，但在调整风险后，不可能让他们做他们认为利润不足的事情”。

东盟国家地少人多，土地征用是可再生能源项目发展所面临的一个主要难题。风电光伏项目建设需要消耗大量土地资源，即便考虑到生产和运输化石燃料所需的土地，一些风光项目每单位发电所需的土地也可达到燃煤或天然气发电厂的10倍。再加上东盟国家土地私有化程度较高，在征地过程中往往牵扯到跟多个私人地主复杂的土地交易协商谈判。另外，有些土地属于地方机构或政府，需要把这些土地上的现有机构重新安置，才可征用土地。

项目审批也是一个重要问题。在项目准备过程中，投资者往往需要通过环境影响评估、并网审批等一系列行政审批。而审批过程涉及不同的政府监管实体，具体的审批制度流程也存在不同程度的“空洞化”，缺乏必要的细节和指引，导致投资者无所适从。

以离岸风电项目为例。绵长的海岸线为越南、菲律宾等东盟国家提供了优质的海上风场，和巨大的离岸风电开发潜力。在新近批准的《国家电力发展计划八》中，越南计划大力发展离岸风电，实现装机从无到有，到2030年实现6GW的目标。全球风能理事会就在《2022年全球风能报告》中对该国提出了明确定义海上风电监管框架，包括采购机制以及项目审批要求的建议。

另外一个问题出在项目并网，新能源项目如光伏在发电后需接入公共电网，但这可能会让电网承受过大压力。以越南为例，在2018年到2020年底的3年间，光伏装机在越南实现了跨越式发展，装机总量达到了16.5GW，与2018年相比增长了将近160倍。如此快速的增长使越南电网大幅承压，迫使国家电力公司（EVN）不得不削减光伏发电，以保障系统的安全稳定。而随着东盟主要国家提高了可再生能源在未来电源组合中的占比，如何加强电网规划建设，避免“弃光”、“弃风”，也将成为吸引可再生能源投资的主要问题。

此外，可再生能源项目在东盟还面临电力市场发展滞后、缺乏“高质量”购电协议等一系列问题。而这些问题往往与包括限制外国直接投资、货币汇率风险以及当地银行系统和资本市场发展滞后等宏观经济因素相叠加，为可再生能源项目的盈利能力蒙上了一层阴影，导致市场上缺乏对投资者有吸引力的项目。

  中国如何推动东盟能源公正转型

东盟是中国海外电力投资最受欢迎的目的地之一。波士顿大学全球发展政策研究中心的数据显示，在2000年至2022年间，中国企业以绿地投资和股权并购等形式，对超过1400家海外发电厂进行了投资，总装机容量超过160GW，其中31%位于东南亚。

中国作为东盟能源行业最主要的投资者之一，可为该地区在促进私人资本可再生能源项目投资领域提供重要支持。中国国务院总理李强在第18届东亚峰会上明确表示，要深化与东盟国家在能源、气候变化、电动汽车等领域的合作，实现共同增长。

具体来说，中国可考虑以下三个方面：

第一、通过一系列双边和多边政策对话机制，和能力建设计划，为东盟构建以可再生能源为主体的电力系统提供更有针对性的政策支持，包括可再生能源规划并网、市场机制设计、相关法律法规制定等方面。随着东盟国家可再生能源的发展，传统大型水电和火电构建的电力系统与可再生能源不匹配的矛盾也将变得逐渐突出。解决该矛盾，是帮助可再生能源融入电力系统，降低项目利润预期不确定性的关键。中国作为发展中国家中电力转型的先行者，可基于自身的转型经验，为东盟国家电力系统转型提供重要支持。

第二、深化与多边金融机构合作，通过公私合作的混合融资模式，为东盟可再生能源项目融资。根据经济合作与发展组织(OECD)的定义，混合融资泛指战略性使用发展融资(development finance)来撬动其他资本（比如商业资本）以帮助发展中国家实现可持续发展的融资模式。混合融资可以通过有效使用发展融资，为项目前期开发作必要准备，更合理地与社会资本分担项目风险，从而更好地撬动来自东盟本地和国际市场上的大规模资本，支持中国企业承建的可再生能源项目。

亚洲开发银行和亚洲基础设施投资银行等多边金融机构已经通过混合融资对东盟可再生能源项目开发进行了大量实践，在融资结构、风险分配、合同管理、争议解决等领域积累了大量经验。通过加强与多边金融机构合作，可以大大缩短中国相关企业与投资者参与海外可再生能源项目投资的“学习曲线”。项目的成功落地，不仅可以拉动投资和创造就业。这些积极的成果还可为东盟政府部门推进相关电力市场改革创造有利条件，为可再生能源项目营造更好的投资环境，形成良性循环。

中国能源建设集团在越南中部富安省建设的Hoa Hoi太阳能电厂就是混合融资的一个典型例子。该电厂装机容量256MW，是越南第三大光伏电厂，采用亚洲开发银行与包括中国商业银行在内的国际银团混合融资模式，由中国能源建设集团负责工程设计建设。

第三、中国与东盟的金融机构可以加强合作，通过金融创新，提供对中国机构投资者更有吸引力的金融产品，为连接中国资本与东盟可再生能源项目投资机会提供更加强有力的纽带。包括养老基金、保险公司、主权财富基金在内的机构投资者在可再生能源项目融资方面潜力巨大。据估计，中国机构投资者管理的资产价值约为16万亿美元，可为东盟可再生能源项目发展提供重要助力。

东盟能源转型为中国与欧美合作，开发第三方市场，实现合作共赢创造了契机。中国气候变化事务特使解振华在中国环境与发展国际合作委员会2023年年会论坛致辞时表示:“中国愿意和美国、欧盟以及广大的发展中国家一道，通过对话交流、合作推进全球气候变化的多边进程，推动实现绿色低碳转型。”

欧美国家在市场开发、能力建设、项目融资等方面拥有丰富的经验，与中国在绿色产业链与制造方面的强大实力相结合，可为东盟在可再生能源投资领域提供支持，成为拉动东盟国家产业升级，创造就业，推动经济发展的重要助力。

这些积极成果将给东盟决策者灌输信心，鼓励他们制定更雄心勃勃的目标，加快向清洁能源转型，助力《巴黎协定》温控目标的实现。这不仅是中国“软实力”的体现，也可帮助中国相关企业拓展海外市场，推动区域产业链融合，在推进构建由清洁能源产业驱动、更可持续经济发展模式的同时，为亚洲国家带来长期的繁荣和稳定。

本文首发于中外对话网站。英文版正在翻译中，请关注网站动态。

■ 杨木易，亚洲协会政策研究所清洁能源副主任。