长三角议事厅｜推动长三角关键技术创新的四点建议

在全球新一轮科技革命和产业变革的背景下，关键技术的突破不仅是中国科技自立自强建设的必然要求，也是中国实现创新驱动发展战略、迈入创新型国家前列的必由之路。作为中国经济发展最活跃、开放程度最高、科技创新能力最强的区域之一，长三角地区正在打造全国原始创新高地和高精尖产业承载区、加快建设具有全球影响力的科技创新共同体。此时，亟需全面认识自身在关键技术领域创新的现状，明确问题与挑战，并在此基础上深化体制机制改革与优化政策设计，方能进一步发挥在全国科技创新中的引领作用。 

制约长三角关键技术创新的四个问题

第一，基础研究投入不足，原始创新能力较为薄弱

基础研究投入方面，长三角地区基础研究支出占总研发投入的比例最高的城市是上海，但仅为8%左右，依然低于全球发达国家平均15%以上的水平。而其中企业基础研究支出的占比更是不到3%，与发达国家20%以上的水平相距甚远。

基础研究经费的来源方面，较为单一且依赖中央财政，地方政府预算中基础研究经费的比例依然偏低。基础科学研究的体制方面，自由探索型基础研究项目数量不足，科研人员研究自主权不够，同时基础研究成果的评价体系还欠科学，论文发表数量在评价中占比过大，评价标准与短期利益过度挂钩，导致科研人员缺乏从事周期长、风险高的原创性研究的动力。

这些因素制约了长三角的原始创新能力的提升，成为长三角建设关键技术策源地的重要短板，使得长三角地区在半导体、人工智能和生物医药等关键技术创新以科学为基础的产业面临“卡脖子”问题。

第二，产学研合作水平不高，科学研究对关键技术开发的支持力不够

长三角地区企业开展产学研合作的比例较低，尤其是中小企业参与的积极性不够，且合作形式较为单一，主要以企业“点对点”与高校和科研院所人员进行合作。

究其原因，其一在于高校、科研院所与企业间的功能定位与关系未能理顺：长三角地区高校的基础研究投入比例相比发达国家明显偏低，但应用研究和试验开发的比例却过高，而科研院所在转制后在创新导向上过度强调科技成果产业化开发，使得高校与科研院所在基础科学研究上难以提供高质量的科学知识，同时在技术开发上与企业的竞争关系加剧，抑制了产学研合作的机会。

其二在于信息交流渠道不畅通，有效连接科学家与工程师的知识中介服务体系不发达，缺乏必要的信息对接平台和服务组织。

其三在于产学研合作中的利益分配、知识产权和信息数据保密等问题缺少相应的法律制度保障。这些因素导致产学研之间出现严重脱节，关键技术开发受阻。

第三，技术成果转化率较低，关键技术创新对经济发展的驱动力不足

从发明专利的申请数量来看，长三角三省一市目前均低于广东省，最高的江苏省仅有广东省的70%左右。而从技术市场的成交额来看，长三角各地与广东省、北京市差距更加明显，较高的上海市与江苏省均只有广东省的60%、北京市的30%左右，这与长三角地区研发投入和研发人员规模的快速增长形成强烈的对比。从科技进步贡献率来看，长三角地区科技进步贡献率目前为65%左右，离发达国家70%-80%的水平仍有差距。技术要素市场的功能未得到充分发挥，关键技术市场化和产业化的小试、中试熟化环节投入不足，创新链与产业链的融合程度不高，导致大量的技术创新成果因为二次开发资金不足、缺乏运用可行性或与实际市场需求不合而被束之高阁，极大地制约了关键技术创新对产业和经济发展的驱动作用。

第四，选择性的产业政策运用过度，抑制关键技术的市场竞争

长三角地区过去的产业政策具有较强的选择性，通过选择特定技术标准和路线，并扶持地方政府偏好的重点产业和企业，以尽快实现规模经济。在颠覆性技术创新时代，面向前沿的关键技术创新路线和前景是不明确的，只有通过市场竞争才能明确最终的创新方向。

此时选择性的产业政策通过行政力量干预创新资源的配置、挑选赢家和输家的做法不仅阻碍了市场的公平竞争、影响了中小企业的选择权价值，并且一旦选错技术路线，就会失去技术开发的先机，同时产生大量寻租骗补等行为，造成资源的极大浪费。

另一方面，结合当前财政分权体制下的地方官员考核晋升体系，选择性的产业政策也容易使得部分地区忽视本地的比较优势和竞争优势，盲目选择重点发展的产业与关键技术，加剧区域内产业同构化现象，最终导致低水平重复和产能过剩，严重降低了关键技术创新的效率。

推动长三角关键技术创新的对策与建议

第一，调整政府职能定位，优化科技财政支出结构

提高财政研发预算中基础研究的比例。长三角应大幅提高中央财政研发支出中基础研究的比例，力争基础研究投入占全部研发经费的比重逐步达到发达国家的平均水平：一方面，应扩大国家和地方自然科学基金、973计划等项目资助基础科学的力度，稳定自由探索类基础研究的资助规模；另一方面，要增加对瞄准国家战略目标的大科学项目的支持力度，尤其要保障基础科学专用装置的建设投入。

建设“保障型政府”，为关键技术创新提供必要的公共服务。长三角地区政府应通过提供完善的社会保障，改善社会承担关键技术创新风险的能力。要提高失业保障的额度，为劳工群体提供终身职业技能培训。在地方政府财政允许的情况下，还可考虑利用上海张江国家科学中心、合肥国家科学中心、杭州城西科创大走廊等地级市科创中心附近土地增值的收入，以创新红利基金的方式提供“全民基本收入计划”。

第二，改进科学院管理体制，调整基础研究评价体系

调整科研院所的定位和管理体制。长三角可考虑对目前转制为公司制企业的科研院所进行改革，引导其中基础研究能力较强的转制院所回归公益性基础研究，并逐步与下属公司剥离，不再新办企业。对于科学院，应转变自上而下的行政化管理体制，保障科学院在人才培育、经费使用、学术研究等方面的自主权，从而促进其发挥在经济转型中提供创新基础的作用。

建立基于研究价值的成果评价体系。要全面转向实行科学家同行评议机制，由科学家共同体对研究成果是否在科学前沿有原创性突破、是否具备社会经济价值方面进行评价。可尝试建立基础科学研究成果线上存储库，由大量同行科学家依据研究价值对存储库中的成果进行评价，并采用类似“国际象棋等级分”规则，对科研成果的价值进行排名，激励企业和其他社会投资者对原创性强、具有重大社会与经济价值的创新成果进行股权投资。

第三，强化STEM人才培养，促进科研院所与高校知识交流

扩大理工科教育供给，提高理工科教育质量，为经济高质量发展提供科技创新人才。长三角各地区应进一步扩大研究型大学在STEM（科学、技术、工程和数学）专业的招生规模，并向STEM领域的学生提供定向奖学金、更高额度的低息助学贷款和海外留学资助。同时，可考虑引导公立研究型大学依据经济社会发展的需求进行专业设置，鼓励设置各类文、理、工交叉型专业，同时放宽社会力量创办私立研究型大学的准入标准和审批流程，引导社会资金转向支持高素质创新人才培养。

推动研究型大学与科学院、工程院的科教融合发展，强化科研信息沟通与知识交流。长三角地区可借鉴法国《研究规划法》和《高等教育与科研法》，进行地区内或跨地区的研究型大学、科研院与工程院的自主整合，推动其合作创办开展关键技术创新研究的新型理工科学院，构建科研与教育共同体，在科研知识和信息沟通、经济与社会发展需求交流、创新人才培养方面形成协同。

第四，建立面向关键技术创新的新型产业政策体系

科学政策：长三角应提高基础研究中企业和社会投入的规模和比例，调动企业和社会参与基础科学研究的积极性。一方面，应提高企业基础研究支出的税收加计扣除比例，对企业购买大型科研仪器和设备提供进项税收抵免，减免科研仪器设备进口环节税，并逐步向企业开放国家实验室和大型仪器设备，同时可考虑扩大国家自科基金与企业联合基础研究的基金规模，以支持企业参与国家基础研究项目。另一方面，应鼓励社会资金支持基础研究，发展以个人或家族财富设立的公益性基金会，并对其捐赠基础研究实施税收减免。

技术政策：构建高校、技术开发产业区、企业三方协同的关键技术创新模式，加快关键技术的开发和商业化。长三角地区可考虑依托高水平研究型大学的前沿科学中心，建设关键技术开发产业区：首先由地方政府发布关键技术开发目录，区域内各城市依据本地研究型大学的研究实力和科研基础设施优势进行投标；然后设立独立的委员会进行立项审议，决定中标地区；最后由地方和中央财政对中标地区的技术开发产业区提供为期10年的种子资金资助，由国家自科基金扩大对相应地区研究型大学基础研究资助，地方政府则通过财政资金补贴吸引科研实体入驻技术开发产业区。

对于资助技术开发产业区与高校联合研究项目的企业，减免其用于研究和实验投资的税款，对企业与研究型大学、技术研究中心联合培养科研人才加大专项补助，对研究型大学和技术研究中心实体的技术转让提供所得税减免，扩大研究费用加计扣除的范围，允许将研发人员薪酬按一定比例列入项目经费支出。

此外，还应建立大学前沿科学中心—关键技术开发产业区—企业圆桌平台，由各方代表组成委员会，根据各方利益诉求定期举行产学研协同会议，整合各类信息和资源，为所有成员提供关键技术创新理论知识和技术开发的研讨机会。

竞争政策：大力支持中小创业企业的研发和技术商业化，帮助中小企业跨越创新死亡谷，维护公平竞争。

首先，应转变政府支持企业研发的模式，提高研发支持的普惠性。以上海为例，应推动“科技小巨人工程”改革，放松其中对于企业规模、市场份额、融资能力等方面的筛选要求，可借鉴美国小企业创新研究项目的两阶段资助机制，第一阶段提供小规模资金支持企业做概念论证工作，在两年后的第二阶段提供更大规模的资金资助后期演示；同时还要在企业的立项申请和后评估中引入科学共同体的评审流程，保证项目资助决策的独立性和科学性。

其次，应转变政府支持企业技术商业化的模式。要全面清理、取消政府直接支持企业技术产业化的各类风险投资基金和产业投资基金，鼓励发展一定规模的母基金类型风险投资基金，以参股方式吸引市场化创业投资和风险投资基金入驻本地，开展针对中小创业企业的关键技术商业化项目的上市前各阶段投资。另外，应通过加大对中小企业创新产品的政府采购力度，从需求侧为中小企业技术商业化提供支持。

最后，应高度重视中小创新企业的市场进入和持续成长，强化关键技术创新领域的反垄断监管，重新审定和调整“反垄断合规指引”，对科技巨头和大型平台企业大量并购中小创新企业的行为实行反垄断规制。从以往经验来看，上海张江科技园区孵化的大量中小型高技术创业公司，发展到一定规模就被国内外的同行大公司收购，严重阻碍了上海的高技术产业发展。这个深刻的教训今后要加以吸取并纠正这一现象。

（本文作者黄少卿系上海交通大学安泰经济与管理学院教授，谢一鸣系上海交通大学安泰经济与管理学院博士研究生）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。