生态价值如何变现②水污染的治理与补偿机制

我们排放到空中的二氧化碳，理论上是会在空气中均匀混合的——也就是“均质性”（Homogeneity），与排放总量有关，与排放地点无关，北京和上海排放的等量的碳，对空气的影响可以视作等同的。但是水不一样：水污染物的扩散与流动与空气不同，具有 “异质性”（Heterogeneity），能够随着水流迁移、转化，自排放点排至水中后，从上游到下游，由于沉淀、吸收、渗漏等原因，下游的污染物可能会远远少于上游。这也使得涉及水的价值实现逻辑以及交易机制更加复杂。

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美国的水质交易机制

首先可以先了解一下美国的水质交易机制。

1996年，美国在尝试过多年空气污染减排量交易并积累了一定经验后，开始将这种模式拓展至水域，以提升水质为目的构建针对于氮、磷、沉积物的交易机制。2003年美国颁布了《水质交易政策》，对水质交易的核心思想提出了阐述：“该模式允许一个污染源，通过交易使用污染控制成本较低的污染源产生减排量，来履行其合规义务，充分利用了规模经济和污染源之间的成本差异。”

首先，美国环境保护署会（EPA）会规定某一片边界明确水域在一定时间区间内的排放上限，较常见的例如“排污最大日负荷量”，表示在满足水质要求的前提下，该片水域中能自行消化的最大污染排放量，并依据总上限给流域内的所有排放源分配对应的排放限值。此外，对水域内不同的污染排放源按照各自情况设置“基线值”（Baseline Value）来衡量在未开展交易前该排放源在一定时间区间内的正常排放量，用于比较当前的水质状况与过去的水质状况，评估交易效果，确保其后排放源的减排活动符合“额外性”（Additionality）要求——即便最终没有交易发生，水质保护的目标依旧能够实现。

由于水污染排放源的类型和特点不同，其排放限值和基线值的设置也存在差异。一般的污染源可以分为“点源”和 “非点源”，前者为类似污水处理厂、工业设施等点状分布的排放源，其排放量相对容易计量；后者则多为通过地表径流、 土壤侵蚀 、 农田排水等较为随机、广泛方式排放的污染，其污染排放则较难统计管理。一般，对点源而言，基线值依据其排放限制来设置，非点源的基线值可以用排放限值来代替，在实操中，每个具体交易项目的基线都应该依据实际情况单独设置。

基线值的设置是交易产生的起点。若排放源的实际排放低于基线值，则其差额就可以成为“排污余额”，再经计算形成“水质信用”，便可以与排放量超过基线值的排放源开展交易，帮助后者实现合规。

在实际情况中，不同的水域具有不同的情况，其交易机制也会有很大的差异性，因而这个思路也只展现了最基本的逻辑。此处水域的排污最大日负荷量和各个排放源的基线值，不妨类比中国碳交易市场中的总排放量目标与各重点排放对象的碳排放配额来理解。
参考资料：
Water Quality Trading Policy
Water Quality Trading Programs: An International Overview(2009), World Resources institute
Lessons from water quality trading case studies, A literature review

在实际交易中，点源与非点源之间的交易较为普遍。由于非点源的排放限制相对点源来说比较宽容（甚至不受直接的排放管制），减排成本更低，他们更容易成为交易中的卖家。

世界资源研究所于2009年统计了57个水质交易项目，其中仍有效运行26个，正在筹划10个，已失效或完成的21个，三类中点源-非点源或点源-点源/非点源交易类型占比显著，总数达33个。

数据来源: Water Quality Trading Programs: An International Overview(2009), World Resources Institute

但这远不是水质交易的全部重点。如果考虑水的“异质性”，一些非常现实的问题便会涌现。比如，同样的排放量在不同地理位置的意义并不相同，河流上游排放1吨氮与下游排放1吨氮，造成的环境影响差异显著，因而两者在交易市场上也不能对等。因此，水质交易实际上的交易标的并非“排污余额”这个排放量指标，而是一个在此基础上添加了“系数”的新指标“水质信用”。这个“系数”叫做“交易比率”（Trading Ratio）——一个旨在降低甚至消除水质交易不确定性的因子。它涵盖了多个种类，可以用来消除污染物排放后在河流运输中逐渐减弱现象、消解由于天气、环境因素或者非点源减排效率导致的影响、或者在交易中涵盖多种污染物时通过比率设置使其对环境产生等效影响等。交易比率的设置往往会对交易产生重大影响。较高的交易比率虽然利于水质提升，但买家的购买成本将会增加，交易发生的难度增大；较低的交易比率可以激发更多的交易需求，但也会影响到水质的改善过程。也正是诸如此类的现实因素，使得水质交易比碳排放交易更“接地气”，也更为复杂。

资料来源: Water Quality Trading Programs: An International Overview(2009), World Resources Institute

从新安江治理案例看生态补偿博弈

一个不容忽略的现实是，中国水域的污染量控制大多以行政区划为单位，而非水体实际情况的流域分区。河流蜿蜒，上游城市的污染处理不好，遭殃的往往是下游城市。因此，一旦涉及跨区域的污染处理问题，往往更加棘手。近年来，围绕河流上下游开展的“生态补偿”，便是一个相对有效的尝试。其核心思路并不难理解：“受益者付费、保护者受偿”。河流上游城市开展污染减排等水质保护工作，而因此受惠的下游城市则以一定量的资金或其他形式的优惠对上游城市进行“成本补偿”。

早在2012年，中国浙江和安徽两省就围绕新安江的跨省流域治理展开了探索。新安江，古称渐江、浙江，隶属钱塘江水系干流的上游，发源于安徽黄山休宁县，经歙县街口镇进入浙江省，流入下游千岛湖、富春江，汇入钱塘江，干流长度约373公里。20世纪初，黄山在工业化、城镇化阶段产生的大量污水和垃圾由新安江进入千岛湖，致使后者水质出现了明显的富营养化，水质治理及提升成为亟待解决的问题。但是由于省界和管辖权的分割，以及上游安徽黄山渴求发展经济、下游浙江杭州希望加强生态保护的差异性诉求，两省对于新安江的水质保护长期处于单打独斗状态，流域保护的整体性较弱。在两省层面难以形成共识的背景下，由国务院牵头，财政部、原环境保护部统筹协调，制定并出台了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，开始推动生态补偿的试点工作。

首先，所有生态补偿的基础依旧是建立双方公认的指标。一条连续的江水，到底以何处的水质为参考？两省在磋商前期，就水质监测到底应该在上游新安江还是下游千岛湖取样产生了分歧。为化解僵局，中央部门出面协调，建立了“上下游联合开展水质监测”的做法，浙皖两省在交界口断面共同布设了9个监测点位，由黄山、杭州两地监测技术人员以统一的监测方法、检测标准来获取跨界断面水质数据，同时以半年为单位，交换两省上报国家的数据，确保联合监测可以在双方均认同的基础上长期有序开展。指标方面，以2008—2010年期间氨氮、总磷和总氮以及高锰酸盐指数四项指标的平均浓度值为基准，通过每年的对比测算，得到最终的补偿指数。

参考资料：公开资料整理

有了指标基础之后，下一步就是明确补偿的具体规则。为激励、推动上游省份开展河流治理，项目采取了“纵向中央退坡补助、横向两省对赌补偿”的政策：首期试点3年里，中央财政每年3亿元拨付安徽省用于开展新安江治理工作，同时，若每年新安江跨界断面水质达标，浙江省另划拨安徽省1亿元补偿，否则安徽省划拨浙江省1亿元。在第二期试点中，中央财政对安徽省的三年支持力度分别为4亿元、3亿元、2亿元，而两省之间的相互补偿力度则提升至每年2亿元。当然，除了财政途径，在整个新安江治理的过程中也运用了市场化手段作为支持。例如2016年黄山市与国开行安徽分行、国开证券有限责任公司等共同发起设立了新安江绿色发展基金，首期规模20亿元，以债权、股权投资等方式，对生态治理、绿色产业发展等领域给予有效支持。

在两期试点中，中央财政支持总数均为9亿元，但首期中每年3亿元均分，旨在保证水质治理的稳定推进，而第二期中，则形成4-3-2逐年下降的梯度分布，同时提升两省之间补偿力度，充分释放出从“中央力推”到“地方主动”的转变信号。事实上，在第三轮补偿中，中央政府已经不再出资。
参考资料：公开资料整理

在两期试点初见成效后，两省对于生态补偿机制也进行了优化提升。一方面，皖浙在2018年第三次签订补偿协议时继续提升了水质考核标准，提高了水质稳定系数以及四项具体指标的权重系数；另一方面，补偿资金的使用范围也进一步扩大，除常规的污染治理、生态保护、产业优化用途外，鼓励和支持设立绿色基金、PPP模式等方式，引导社会资本加大对新安江综合治理和绿色产业投入。此外，两省的合作也逐渐从上下游生态补偿进一步延展，新补偿协议提出，要推进杭州市与黄山市在园区、产业、人才、文化、旅游等方面加强合作，推动流域一体化发展和保护，黄山市也将全面融入杭州都市圈——以“江”为媒介，生态补偿也引发了区域层面更大的发展动力。

新安江案例作为全国首个流域生态补偿模式试点，体现出这类机制的诸多特质。

首先，面对跨区域公共治理、各区域利益诉求不同、难以形成共识的局面，更高级别的行政部门介入推动和指导是十分必要的，这不仅出于上级“命令”带来的行动压力，更高维度的顶层设计也同样能够降低区域协同和沟通成本，辅助政策的高效落地，且牵头部门的等级越高，最终的建设效果往往越好。同新安江治理模式这种国家部门推动的试点相比，一些由省级政府部门推动的上下游河流补偿机制在推行效率和最终效果上，均存在一定差距。

其次，区域内不同经济发展水平的城市在协同治理中的诉求和角色往往存在差异，经济基础较好的城市对于生态环境的保护和价值实现更加关注，因此更倾向于成为协同治理的主动者，而经济水平相对落后的城市则更希望通过区域环境治理促成与发达地区的资源共享和辐射带动，引领自身的经济产业发展。因此只有充分利用河流上下游的 “高差势能”以及城市发展能级差距形成的“经济势能”，才能够形成可持续发展的协同机制。

最后，关于资金的筹措与流向，要综合考虑区域内上下游关系、协同共治的受益程度、责任分布、经济发展水平等要素，一般来说，资金会更多向上游地区和欠发达地区倾斜，但也要依据治理效果、治理贡献等表现，实现资金补偿的灵活调整。

但是，这样的流域生态补偿机制也并非绝对合理，其中值得深究和讨论的问题还有很多。譬如，从补偿对象来说，难道需要补偿上游城市的就只有某座特定的下游城市吗？下游城市的周边城市，只要能间接享受到水质提升带来的红利，是否都应该进行一定比例的生态补偿？合理且可行的补偿范围究竟应当如何划定？而更关键的问题在于，只要遵从“受益者补偿，保护者受偿”的原则，补偿的金额的下限起码要覆盖保护生态的成本，而最佳状态则是可以完全对应生态系统服务的价值。依据黄山市政府2021年8月发布的消息，新安江流域生态补偿机制试点工作开展后黄山市累计投入194.05亿元用于新安江综合治理，其中试点补助资金仅为47.2亿元，这意味着，黄山市作为保护者所得补偿仍然少于其治理成本，而随着后续试点对于水质改善的标准升高，上游治理成本还将上涨，在中央不再出资后，仅依靠两省各1-2亿规模的资金力度，上游治理无疑会对经济水平本就有限的黄山市造成更大的财政压力。

两省也已经意识到了这一点，2023年6月，浙江、安徽两省人民政府签署《共同建设新安江－千岛湖生态保护补偿样板区协议》，提出2023年补偿资金总盘增至10亿元，并从2024年开始，资金总额在10亿元基础上参照两省年度GDP增速建立逐年增长机制。虽然10亿元并不能精确反映新安江流域2023年的生态服务价值，但相较以前已更加合理，也算是生态补偿可持续发展的一大进步。

新的问题又接踵而至：到底有没有办法可以精确地确定生态补偿的力度？

补偿前提：生态价值核算与度量

生态补偿力度的精确化，归根结底是生态价值的核算，需要以科学的方法对生态资源进行全面评估——这是整套生态价值实现工作中最考验技术的步骤，也是整个转化过程中的重点、难点。

国内较为成功的经验来自湖北省鄂州市。该市在开展市内三城区之间生态补偿工作时，与华中科技大学合作构建了一套能够反映当地生态特征的“当量因子法”来开展生态价值核算工作。简而言之，就是根据土地、水域、森林等自然资源资产所能提供的气候调节、净化环境、水文调节、土壤保持等生态系统服务，赋予其相应的生态价值参数（即当量因子，1个标准当量因子对应的价值，是全国1公顷农田产出的粮食平均价值），据此，再通过专业模型计算，将各生态要素具备的生态价值统一度量为无差别、可交换的货币单位。鄂州市形成的这张当量因子表，基于国内学者先前制定的《中国陆地生态系统服务价值当量因子表》进行了适配湖北省鄂州市三城区的在地化调整、并匹配当年物价指数进行微调，涵盖了当地具有的8种自然生态系统，以及11类生态系统服务，提升了核算的科学性、全面性和适配度。

参考资料：《中国陆地生态系统服务价值当量因子表》，公开资料整理

在计算出各城区内、各类生态系统中、所有生态系统服务的当量因子后，再分别乘以各城区中各类土地资源类型的面积，便得到了各城区的生态服务价值。然后，通过不同区域产生的生态服务价值的差值，即可核算各区所需要的生态补偿金额。

当然，随着研究的深入，愈发科学、精细的方法将会出现，届时生态价值核算可能也将如日用品标价一般司空见惯。随着生态产品的供给扩大，以及生态价值实现机制的不断完善，“生态产品第四产业”已经初步形成——区别于传统三次产业以劳动力和资本等为核心要素，生态产品第四产业以生态资源为核心要素，以提供生态产品和服务为产业形态。生态产品第四产业的核算可以用“生态产品总值”（GEP）来衡量。中国生态环境部也印发了GEP核算相关的技术指南，为各地开展GEP核算提供了参考。

资料来源：《生态系统评估生态系统生产总值 (GEP) 核算技术规范》
注：生态系统最终产品与服务是指生态系统与生态过程为人类生存、生产与生活所提供的物质资源与环境条件

不要以为这还只是一个概念——中国已经有多地围绕GEP开展了多样化的探索。浙江丽水市于2019年8月颁布了《丽水市生态产品价值核算技术办法（试行）》，成为全国首个市级生态产品价值核算技术办法，为其他省市提供了重要参考；丽水市还基于GEP建设了信用守信激励工程，对GEP信用等级优秀的个人、企业、村庄提供众多优惠政策；2023年2月，江西省新余市在提出“积极推进GEP核算试点”一年后，成果落地首单GEP融资产品：通过在污水处理费收费权质押的基础上追加仙女湖GEP值作为质押保证申请了1亿元的贷款。

相信，未来GEP将正式纳入国民经济核算体系，将和GDP一同成为所有城市发展的重要指标，那时，生态将真正和经济产业一样，成为人们选择居住地、工作地的重要因素，城市的竞合格局，可能也将因此发生巨大的改变。

（本文作者杨闻博系建筑学硕士，现从事可持续城市发展咨询工作）