对话学人｜张明：如何化解地方政府债务

在过去相当长一段时间内，中国政府债务规模的增长与经济增速之间形成了良性循环，政府债务能够产生一定的经济效益，并推动了经济增长。而经济规模越来越大，债务风险就会相对收敛。这也就是我们过去多年谈论的“债务增长型驱动模式。”

然而，疫情以来，受多重因素影响，中国经济尚未达到潜在增速。尤其在房地产市场下行和土地出让金大幅下降的背景下，地方债务风险再度受到高度关注。

目前，中国地方债务的规模按不同的口径估计在GDP的70%-90%，IMF估算约为110万亿。在地方债务规模上升，财力下降的过程中，地方债务付息压力凸显。把显性债务和隐性债务、地方政府融资平台的债务考虑进来，地方债务利息占广义财政收入比重接近20%。因此，相当多的地方政府的财力已经很难独立支撑地方债务的还本付息。

另一方面，也有学者指出，目前中国显性债务风险总体可控，主要风险集中在地方政府隐形债务。所谓隐形债务，通常是指那些没有被明确列入地方政府财务报表的债务（一般以融资平台的债务为主），但实际上，对地方政府财政构成潜在的债务压力和风险的负债项。

2023年7月24日召开的中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。因此，化解地方债务势在必行。

当前，地方政府债务有什么特征？在经济下行压力比较大的时期，又该如何化解当前不断增长的债务。债务压力对于地方政府三保（保民生、保工资、保运转）运行又会带来哪些影响？

就上述问题，澎湃新闻记者近期专访了中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任张明。张明的研究长期聚焦于中国经济转型及其地方政府债务，除理论研究外，他还长期在一线基层调研，因此，他对当前债务问题有更深刻的理解。

中国社会科学院金融研究所副所长张明

澎湃新闻：谈到政府债务问题，经常会听到一种论调，认为当前整体的政府债务规模是可控的，尤其是中央政府还有一定的负债空间。但也有人提出，虽然债务总量可控，但是我们的债务结构很不合理，有系统性的风险，也有人认为是付息压力大，您怎么看这些论述？

张明：这些说法，基本都符合当前中国地方政府债务的特征。我经常讲，中国地方政府债务的三个特征事实。

第一个特征事实是，和发达国家相比，我们全口径债务的总体规模并不算高。

要测算中国地方政府债务规模，在显性债务明确的情况下，关键是地方政府隐性债务的规模是多少，估算不大一样。目前来看，隐形债务规模大约是30万亿到50万亿。例如，IMF的估算大致就在50万亿左右，所以总的债务规模约为110万亿。这样来看，中国政府全口径债务规模约为GDP的100%-110%。即使如此，这一数据依然低于很多发达经济体，例如，美国超过110%，日本高达250%。

第二个特征事实是，中国政府债务的结构不合理，期限短、成本高的地方政府债务占比过高。

如果我们看欧美主要发达经济体，政府债务中大头是成本很低的中央政府债务。但按照刚才的估算，地方政府债务大概占到中国政府全口径债务的4/5，中央债务大概为1/5。

从利息成本来看，中央债，十年国债收益率为2.5%到2.6%。地方政府债务的平均利息成本，按照不同的估算，大致平均下来的话可能在6%左右。这还是平均成本，如果到了三四线城市融资平台的话，融资成本就可能是两位数了。此外，地方城投债大多是3-5年的期限，需要不断地滚动融资。

第三个特征事实是，中国各省的政府债务具有很强的异质性。

例如，目前北上广的隐形债务基本上已经消除了。之前这些地区本来就控制得不错，这两年又通过再融资债券化解了。但是，如果放眼到中西部地区，可以说，很多省份的真实隐债规模要比表面上的数据高得多。除融资平台之外，还有很多隐性负债藏在当地国企或其他机构的资产负债表中。 

对东部省份而言，靠自身化债可能问题不大。但对中西部很多省份而言，即使靠省级政府来化债，也依然困难。因此，面对异质性很强的地方政府债务，对于债务较轻的省份和债务严重的省份，处置方式不可能完全一样。当然，我们也要适当考虑省际公平的问题。

澎湃新闻： 1-7月累计，国有土地使用权出让收入22875亿元，同比下降19.1%。2021年和2022年土地出让金收入分别为8.4万亿，6.6万亿。土地出让金收入在2021年达到峰值后迅速下滑。鉴于房地产在中国经济的体量和影响，有人士建议，当前化解债务，应该要和房地产关联起来，共同推进。或者说,房地产问题不解决，债务问题也难以有效化解，您怎么看？

张明：的确如此。在地方政府一般公共预算内财权与事权明显不匹配的前提下，土地出让金收入与地方隐性债务就好比一个跷跷板，存在此起彼伏的情况。事实上，新冠疫情爆发三年期间，地方政府隐性债务的显著攀升，就与土地出让金的大幅萎缩明显相关。在此期间，地方政府一部分隐性债务的增长，事实上并未用于基础设施投资或其他商业性用途，而是用于地方政府的“三保”。在“房住不炒”政策已经从根本上改变了中国房地产供需状况的大背景下，土地出让金持续萎缩已经成为既定事实，在此背景下，要遏制地方政府新增债务上升，就必须在央地之间实施财权与事权的再平衡，或者给与地方政府更多的财权，或者中央政府上收更多的事权。

澎湃新闻：关于化解地方债务。当前较为一致的观点认为，中央有能力化解当前的存量债务，难的是如何遏制增量债务。在遏制增量债务方面，您有哪些建议？

张明：在遏制债务增量方面，我有四条建议。第一条建议是在地方土地出让收入出现永久性萎缩的新背景下，要通过财税体系改革让中央政府和地方政府的财权事权大致匹配。例如，增值税能不能给地方政府更高的分享比例，或者在宏观税负不显著增加的前提下，开征主要由地方政府享有的新税种。又如，未来养老金和医保支出由更高层级的政府来统筹。 

第二条建议是，未来对于全国性或区域性重大基础设施投资，应该由中央政府发行国债或省级政府发行一般债进行融资，不要让更低层级政府用市场化手段进行融资。当前,我们地方债高企的很大问题，就在于我们是让三四线城市的平台公司用市场化的融资方法，为这种建设周期长、投入资金大、资金周转率很低的基础设施融资，必然会导致期限和收益的双重错配。

第三条建议是要改变地方政府的政绩评价体系，统筹考虑增长指标与债务指标。我们当前对地方政府GDP考核的权重要显著高于对地方政府债务的考核权重。未来，在前两条实现的情况下，可以让地方政府在GDP增速和债务水平上联动考核，这样才能改变地方政府举债为了发展的激励。这样的话，债务的权重就会降下来。 

不妨计算下，每单位债务能够带来的增长是多少。只要把增长和债务统筹考虑，才能促使地方主官真正全面考虑举债的成本与收益，进而真正重视举债的效率。

第四条建议是，要推动平台公司转型。在上述建议都得到实施之后，投融资平台的意义自然而然就下降了。如果融资平台有好资产，就可以转成地方国企。如果它只是一个空壳而没有好资产，就应该关停并转。 

澎湃新闻：其次是化解存量债务，您也提到，这需要地方债务进行重组。但关于如何重组现在也有争议，比如，有人士提出，对于没有能力付息的地方，可以先变卖优质的国有资产来进行偿还债务，并允许其他民企来接盘，您怎么看？

张明：地方政府自己如何参与化债呢？其实就两招，第一是出售资产。大家可能已经注意到了，现在但凡有好的地方国企的省份，都在通过转移国企股权的方式来化解债务。比如说茅台、泸州老窖、洋河等，地方政府都已经把其部分股权转移给省级财政或其他机构了。

第二就是地方政府和银行等债权人经过协商进行债务重组。这就意味着银行等债权人必须要为此付出代价。诸如遵义道桥这样的重组案例（https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_21496680）无疑会大规模推广，结果是由地方政府和商业银行来共担化债成本。

更进一步地，我认为，债务重组是地方政府通过股权化债的前提，而非相反。试想，地方政府肯定是不愿意失去优质地方国企控股权的。如果地方政府出让股权仅仅是为了偿还过去债务的高额利息，地方政府肯定没有太强的意愿。只有当地方政府与商业银行通过协商谈判，达成债务重组，成功地降低存量债务的利息之后，地方政府通过股权化债的意愿才会显著提升。

另外，很重要的一点是，一定要在增长中化解债务，中国经济一定要保持较快的增长。当前中国经济因为总需求不足，有巨大的产出负向缺口，在这个情况下，是非常不利于化债的。就好比一辆自行车，你要保持足够的速度才有更多的稳定性和腾挪空间，如果你速度降下来，维持平衡都很困难。所以，当前政府应该果断实施反周期的宏观政策，同时,通过结构性改革稳定市场信心，尽快让我们的增速靠近潜在增速，这样才能更加稳妥地化债。

澎湃新闻：针对化解债务问题，有部分人士提出，在中央财政尚有空间的情况下，增加中央政府的财政支出确实有必要，尤其是中央财政支出在稳增长和化债方面能起到一定的作用。也有人士表现出了担忧，以往调控的经验表明，大幅增加中央政府财政支出，可能产生的挤出效应太大，有些政策的后遗症可能会过于明显，推出这些政策也有可能会降低投资者的信心。如果要使财政政策更为有效，您有哪些政策建议？

张明：过去与现在面临的环境不同。在私人部门存在强烈的投资意愿与融资冲动的背景下，政府支出的增加的确会导致市场利率上升，从而挤出更有效率的私人投资。但当前的情况是,社会总需求明显不足，家庭与企业均缺乏加杠杆的意愿，7月份M1增速不到3%，新增人民币信贷不到500亿元，这都是企业缺乏贷款意愿的表现。在这一背景下，政府举债并增加支出，非但不会挤出消费与投资，甚至很可能会挤入消费与投资。

对现阶段财政政策而言，可以采取的政策包括：第一，发行特别国债，给中低收入群体发行不附加消费领域限制的、半年内到期失效的消费券，以刺激中低收入群体消费；第二，给中小民营企业贷款进行财政贴息；第三，加大用发行国债来支持中西部跨区域基础设施建设的力度；第四，明确政策性开发性金融工具可以继续使用。

澎湃新闻：在土地出让收入大幅下滑的背景下，地方政府又面临着还本付息压力，地方如何维持三保的正常运转？您有什么政策建议？

张明：如前所言，在土地出让金大幅萎缩的前提下，以及新冠疫情持续让地方政府财政收入萎缩、财政支出增加的背景下，地方政府靠自身来平衡财政收支非常困难，甚至连“三保”都难以得到保障。要解决这一问题，主要有两个办法。第一，加大中央政府对地方政府转移支付的力度，以完全覆盖三保资金缺口。第二，允许地方省级政府发行更大规模的一般债，来覆盖各省内部的三保资金缺口。从中长期来看，让地方政府的财权与事权大致匹配才是治本之策。 

澎湃新闻：从您的观察来看，对于地方政府而言，他们最为关心什么，是招商引资吗，还是环评等其他事项？

张明：在高质量发展阶段下，地方政府面临的考核更加多元化，且各种考核都是带有“牙齿”的，例如经济增长、环境保护、能耗控制、社会稳定、隐性债务、耕地保护等。地方政府基层官员在很多时候要充分应对各种考核都已经是力所不逮，因此，能够用来谋划自身经济社会发展的精力非常有限。而且，有些考核指标彼此之间存在一定的矛盾，例如经济增长与环境治理的矛盾，产业园建设与耕地保护的矛盾、高质量发展与隐性债务之间的矛盾等，要平衡各方考量也非常不容易。因此，如何精简、集约与优化各级政府对下级政府的考核机制，既保障高质量发展又给基层政府减负，这是下一步中国政府提高治理能力需要直面的重要挑战。