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民生智库 | “四环节”解读北京市全过程预算绩效管理

2023-09-15 18:11

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

原创治理评价研究中心民生智库科技收录于合集 #智库观点 201个

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创

导读：预算是政府活动和宏观政策的集中反映，预算绩效是衡量政府绩效的主要指标，全面预算绩效管理是推动财政资金聚力增效、提升人民群众满意度的有效手段，对夯实各级政府、各部门各单位绩效主体责任，推动政府效能提升，增强政府公信力和执行力具有重要意义。中共中央、国务院于2018年印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，全过程预算绩效管理是全面预算绩效管理的内在要求，是指要建立包括事前绩效评估、预算编制和绩效目标设定、绩效运行监控、事后绩效评价和结果应用等全流程的绩效管理闭环。

民生智库政府治理与评价研究中心，聚焦绩效管理和绩效评估，结合多年项目服务经验，梳理了全流程预算绩效管理思路和工作重点，以期为各级各类预算管理部门和项目单位提供借鉴。

关键词：全过程、预算、绩效管理、绩效评价

作者：民生智库政府治理与评价研究中心代聪歌

背景：北京市全过程预算绩效管理政策要求

北京市自2002年启动预算绩效管理试点工作以来，先后经历了试点探索（2002—2005年）、逐步推广（2006—2010年）、全过程广覆盖（2011—2017年）、新时代全面预算绩效管理（2018年至今）四个阶段。2019年，《中共北京市委、北京市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》发布，北京市全过程预算绩效管理加速深化，现结合多年市级预算单位绩效管理服务项目经验，对新时代全过程预算绩效管理政策要求和流程进行梳理。

（一）全过程预算绩效管理政策要求

2020年以来，北京市财政局印发了一系列的通知文件，明确了全过程预算绩效管理工作要求。一是要扩大全过程预算绩效管理范围，针对本市中央直达资金开展事前、事中、事后全过程闭环绩效管理；二是要深入推进全成本预算绩效管理，所有市级一级预算单位均需开展成本绩效分析，各区财政局要选取3个重点领域开展成本绩效分析，并向街乡镇延伸；三是要强化绩效评价工作，市级财政选取重点领域和重大政策开展绩效评价，市级主管部门和单位结合预算执行进度、事前绩效评估结果等，选取重点项目开展绩效评价；四是北京市财政局要加大抽查复核力度，对事前绩效评价、事中绩效运行监控、绩效自评和成本绩效分析等开展重点抽查。

图：全流程预算绩效管理政策要求

（二）全过程预算绩效管理流程

全过程预算绩效管理始于事前绩效评估，终于预算安排调整和政策优化，核心是绩效评价，关键环节包括项目预算评审、绩效目标审核、绩效运行监控，全程动态跟踪预算执行进度和绩效目标实现程度，及时发现问题及时纠偏，确保绩效目标如期保质保量实现。

全过程预算绩效管理的理念是“花钱必问效、无效必问责”，这一理念贯穿于预算绩效管理的各个环节，推动构建“预算编制有目标、预算决策有评估、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算闭环管理机制。

图：全过程预算绩效管理流程图

一

环节一：事前绩效评价

事前绩效评价是指市财政局或市级预算部门和单位依据国家及北京市政策、部门和单位发展规划等，运用科学、合理的方法，对财政支出项目和财政支出政策的必要性、可行性、效率性、效益性及经济性进行客观、公正的评估，评估结果将作为预算安排的重要依据。本节重点分析解读事前绩效评估主体和评估要点等：

（一）事前绩效评估主体

事前绩效评估按照评估主体可以分为：市财政评估、市级预算部门和单位评估、其他单位（如投资主管部门）评估。

▷ 市财政评估：针对存量和拟新增重大项目、政策，可以申请送市财政局开展事前绩效评估（年度重大项目、政策的标准由市财政局确定并公布）。

▷ 市级预算部门和单位评估：针对本部门本单位年度新增重大项目、政策开展事前绩效评估。评估时间主要结合市财政局工作安排，在预算申报工作开始前完成事前绩效评估工作。

▷ 其他单位评估：针对本部门年度管辖资金，要开展事前绩效评估。

（二）事前绩效评估要点

项目或政策事前绩效评估以“五性”为主要内容，即项目必要性、项目可行性、项目经济性、项目效率性、项目效益性，具体评估要点如下：

图：事前绩效评估主要内容及要点解析

二

环节二：绩效目标审核

绩效目标表是编制部门预算、开展绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。《中共北京市委、北京市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》明确提出，市、区两级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。本节重点分析解读绩效目标设定要求、绩效指标设定方法和审核要点等。

（一）绩效目标设定要求

绩效目标设定至少要满足四点要求，即必须指向明确、与总体目标相匹配、标准合理可行、指标细化量化。

图：项目绩效目标和指标设定要求

（二）绩效指标设定方法

绩效指标设定应按照“先概括、后解剖”的方式，全面梳理项目相关内容确定总体目标，并对总体目标进行细化分解确定具体绩效指标，最后结合基准数据和历史数据确定年度目标值。

图：绩效目标和绩效指标设定方法

（三）审核要点

1、绩效目标语言描述：既要描述工作任务，也要描述预期达到的效果，不能是阶段性目标的简单复制粘贴。

2、目标值设定问题：绩效目标要覆盖全部预期实现结果，在既定资金规模下，充分衡量绩效目标的可实现情况。

3、绩效指标完整性问题：绩效指标设定要涵盖总体绩效目标的任务要求，要按照财政局要求覆盖所有指标类型。

4、指标值设定问题：指标值的设定要可量化、可衡量，并对绩效指标值的实现情况进行充分论证；满意度指标值的设定要结合项目实际情况，不要偏低或偏高。

5、其他问题：指标类型划分要精准，指标内容描述要清晰、准确。

三

环节三：绩效运行监控

北京市财政局要求各部门对年度部门预算1-6月份的预算执行进度和绩效目标实现程度实行“双监控”，目的是及时发现问题并纠正，确保绩效目标按期保质实现。本节重点分析解读绩效监控的工作流程和常见问题。

（一）绩效运行监控工作流程

绩效监控工作流程主要包括绩效运行数据信息收集、数据整理和信息分析、监控报告撰写三个环节。绩效运行数据信息收集是推手，是推动项目实施单位深入了解项目进展、解决重难点的重要手段；数据整理和信息分析是助力，重点是协助管理单位对数据信息真实性进行审核，助力提升各单位绩效管理水平和《绩效监控表》填报规范性；监控分析报告是关键，要对预算执行进度、绩效目标实现程度、以及偏差原因进行综合分析，并提出改进建议。

图：绩效运行监控工作流程及注意事项

（二）绩效运行监控常见问题

◇ 填报规范性问题：监控内容未覆盖所有产出指标和效果指标，如只关注数量指标，不关注质量和时效指标；针对绩效目标执行有偏差的指标，缺少原因分析；对绩效目标完成情况的描述不明确、不清晰。

◇ 佐证材料完整性问题：项目过程和成果材料不全面、不准确，如缺少确定项目实施单位的佐证材料、项目实施的过程性材料不全等；缺少对项目服务对象满意度及趋势的跟踪。

四

环节四：事后绩效评价

项目支出绩效评价按照评价主体，可以分为单位自评、部门评价和财政评价3种。本节重点分析解读单位自评和部门评价的对象、内容、流程和常见问题等。

（一）绩效评价对象和内容

单位自评由预算部门组织部门本级和所属单位对预算批复的项目绩效目标完成情况进行自我评价；部门评价是由预算部门对本部门的项目组织开展绩效评价，可委托专业第三方机构开展。

图：单位自评和部门评价对象和内容解析

（二）绩效评价工作流程

单位自评的工作流程包括组织填报、审核资料并沟通确认、形成《项目支出自评汇总表》和《部门整体绩效评价报告》；部门评价的工作流程包括组织自评、资料审核、过程指导、组织专家评审会，形成《项目支出绩效评价报告》和相关成果资料汇编。

图：单位自评和部门评价工作流程图

（三）绩效评价常见问题

☆ 评价指标设定问题：1.指标权重设置不符合总体要求；2.指标权重设置没有充分考虑项目实际情况，容易对评价结果产生影响；3.绩效指标的指标内容、绩效标准不完善、不具体；4.所有绩效指标的权重合计不等于100%。

☆ 专家评审重点关注问题：1.项目委托规范性问题，如限额以上项目没有严格履行招投标程序，项目采购流程不符合政府采购目录及规范要求；2.项目管理规范性问题，如责任监管不到位，未对实施结果进行验收；3.绩效评价材料完整性问题，如对项目绩效成效的展示不充分；4.满意度调查的问题，如调查对象覆盖面不全、没有开展调查结果分析、没有撰写调查分析报告。

结语：

经过多年创新发展，北京市建成了全方位格局、全过程闭环、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的全面预算绩效管理体系，实现了预算和绩效管理一体化，各部门各单位全面预算绩效管理工作不断深化。民生智库政府治理与评价研究中心将持续专注全过程预算绩效管理研究工作，为市级行政机关和区政府的预算管理部门提供专业的、全流程预算绩效管理服务。

内容编辑：连雪红

文字校对：孙昊冉

编审：王东华

END

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