无法逃离的贫困泥沼？对菲律宾马尼拉垃圾场改造政策的反思

在这里，你能看到的不仅仅是堆积如山的垃圾。你还能看到在垃圾堆中由废旧铁皮，木板，轮胎搭建的简易小屋；房子前人们在热火朝天地分拣塑料瓶子塑料袋；穿过小屋，街角的小铺子正将富人丢进垃圾桶的肉分拣、清洗、油炸、再制作成菜肴进行售卖；抬头看，本该坐在教室里的孩子们却在垃圾山上焚烧电线以回收电线里的铜丝来补贴家用。这里就是曾经位于菲律宾马尼拉市郊的大型垃圾场斯莫基山，又名“冒烟山”（Smokey Mountain）。你或许能猜到，这个名字正来源于拾荒者焚烧垃圾时所产生的有毒烟雾。

图1居民正在焚烧的电子垃圾 图片来源： https://www.cbsnews.com/news/living-off-toxic-trash-in-the-philippines/

严峻的生存挑战

生活在垃圾填埋场当中，糟糕的环境随时威胁着斯莫基山住民的健康和安全。拿居民用水举例，菲律宾社会福利与发展部（Department of Social Welfare and Development）的调查统计显示，当地60%的居民住所中没有厕所，88%的居民日常用水来自于消防栓，公用水龙头和流动水贩。在这个垃圾遍地的区域，也很难想象水管和下水道要如何铺设进居民用废品搭建的临时小屋当中。

图2正在消防栓中取用生活用水的女性 图片来源：https://www.manilatimes.net/2019/03/11/news/top-stories/brace-for-water-interruptions-public-warned/523759/

由于缺乏公共厕所，干净水源以及医疗服务，许多疾病在人口密集的斯莫基山快速传播。在这里类似腹泻一类的常见疾病都可能因为治疗不及时或治疗不当而导致病人致命。另外，当地拾荒者常用焚烧废旧电线、电子垃圾的方式来回收金属。电线外的胶皮在焚烧后产生二恶英等致癌物，污染大气的同时，吸入身体后会对人体免疫系统产生不良影响，从而致病。垃圾焚烧还会导致社区内的消防安全的隐患增加，更糟糕的是，斯莫基山贫民窟中人口十分密集，根据菲律宾社会福利与发展部的调查，斯莫基山大约有3000多户人家，人口总数超过13000人， 13000多人听起来似乎并不是一个非常庞大的数字，但他们生活的斯莫基山占地面积约29公顷，这意味着斯莫基山的人口密度高达每公顷400多人。让我们换一个比较直观的方式来说明这个数字的恐怖，马尼拉的平均人口密度为每公顷93人，而斯莫基山的人口密度是本地平均值的四倍有余。这座垃圾山的人口数量逐年膨胀，到了20世纪八十年代，亚洲发展银行估计斯莫基山的人口已经达到了30000人。在这样的人口密度下，你或许可以想象到一旦一个房子起火，火势会迅速蔓延到周围大量的住户家中，且使疏散变得极为困难。除了垃圾焚烧的明火外，偷电以及私自安装的电源线路由于过载或短路引起的火灾也屡见不鲜。

斯莫基山这座大型垃圾场有着足足四十余年的历史。20世纪五十年代，该地区开始了小规模的垃圾倾倒。随着20世纪70年大到80年代马尼拉这座大都市的快速发展，大量的垃圾被运输到“斯莫基山”，该地区逐渐成为了马尼拉主要的垃圾倾倒场。这种经济的高速发展的趋势吸引了大量的外地人口，但有限的就业机会吸引了其中的一部分人加入到了斯莫基山的拾荒行列。同时，大量的垃圾涌入，破坏了当地的土壤环境及水体环境，原本依赖于农业和渔业自给自足的原住民也难以维持生计，该地区陷入了贫困的窘况。1983年，菲律宾第一夫人兼政治家伊梅尔达·马科斯，首次启动了针对该垃圾场的改造计划，并强制要求居住在此地的拾荒者外迁。可问题并没有解决，1988年1月阿基诺政府重新开始计划整改这座垃圾山，并计划在1992年前，完成垃圾场的搬迁。终于，1995年，“斯莫基山”垃圾场正式关停，此后，该地区便成为了斯莫基山开发改造项目（Smokey Mountain Development and Reclamation Project）的核心区域，该项目主要目标就是解决斯莫基山居民的住房问题。

事实上，恶劣的生存环境和极度的贫困使这座垃圾山一度成为备受国际社会关注的贫民窟。如前文所述，在菲律宾政府的推动下，这座斯莫基山垃圾场被正式关闭。但令人费解的是，在政府和非政府组织（NGO）等多方行动者努力试图为居民提供廉价住房改善居住环境，帮助居民脱贫的情况下，这座垃圾山的大多居民竟然选择了搬迁到附近的垃圾山，回归到条件恶劣的拾荒生活。为什么这些贫民窟居民会选择返回垃圾山继续拾荒生活？他们真正的需求是什么？政府和非政府组织针对这些需求的扶贫工作分别有怎样的侧重点和不足？作者希望能通过这样的反思，从斯莫基山过往的扶贫工作中吸取经验和教训，以帮助扶贫工作者展开更加符合当地人需求的扶贫项目。

政府住房改善措施背后的争议

如果站在政策制定者的角度来看，菲律宾马尼拉的这座隐藏在繁华都市阴影里的斯莫基山贫民窟因为其居民极端恶劣的生活环境而饱受国际社会的诟病，四十余年来已经成为了政府的一块“心病”。为了提升马尼拉作为国际化大都市的形象，科拉松·阿基诺政府向国际社会承诺会将马尼拉打造成“干净，卫生，没有拾荒者”的城市。阿基诺政府计划将斯莫基山的垃圾迁移至马尼拉市外的垃圾厂，并回收利用垃圾来发电或制作肥料。同时，政府会重新安置当地的拾荒者并且为他们提供就业培训，以帮助他们寻找其他行业的工作。1993年，在科拉松·阿基诺和菲德尔·拉莫斯两任总统的推动下，政府与建筑公司R-II Builders达成了有关斯莫基山开发改造项目的合作。随着最后一辆装满垃圾的卡车驶离这座垃圾场，恍惚间，足有二十层楼高的斯莫基山似乎从未在这片马尼拉郊区存在过，取而代之的是拔地而起的住宅楼，繁忙的港口和宏伟的教堂。不久之后，政府承诺拾荒者们可以返回这里，用较为低廉的价格租房。

图3 斯莫基山开发改造项目的前后对比 图片来源：https://rii.builders/case-studies/smokey-mountain-development-reclamation-project/

然而现实并没有表面看起来那样美好。事实上，对于贫困人口来说垃圾里面隐藏着相当可观的财富，比起菲律宾其他的地区，在马尼拉周边拾荒的收入虽然微薄，但还是要高于在乡村工作一整天的收入。在就业困难的情况下，回收垃圾成为了一项零成本低门槛，能帮助穷人养家糊口的副业。因此，在一座垃圾山被拆除的同时，就会有另一座垃圾山兴起，并吸引拾荒者前去。实际上，在菲律宾政府试图将马尼拉斯莫基山搬离的过程中，许多斯莫基山的居民自发选择迁移到了帕亚塔斯垃圾场（Payatas Dumpsite）。2000年，就在斯莫基山居民迁移过去后的不久，帕亚塔斯就发生了令人痛心的灾难——垃圾场中的一座垃圾山坍塌，随后引发了火灾。山体滑坡掩埋了上百居民的临时住宅，有200多位居民在这场灾难中不幸死亡。在该事件的发酵下，政府勒令这座垃圾场进行整改。2004年该垃圾场开始实行严格的管控禁止外来人员进入，在2017年帕亚塔斯垃圾场宣布永久关闭。就这样，随着政府政策的变化，依靠垃圾维持生计的拾荒者们被迫辗转于各大垃圾场。

对于原斯莫基山贫民窟的居民来说，被拆除的斯莫基山不仅仅是重要的收入来源，也是他们生活了十几年的家。菲律宾社会福利与发展部的调查显示，斯莫基山85%的居民认为他们拥有他们所居住的房屋，74%的居民希望能在原有住房的基础上进行改造以提升生活质量。然而法律并不承认他们对于这片土地的所有权，斯莫基山的拾荒者们被认定为是非法占地者。那么换一个角度，在拾荒者们看来，政府收回了本属于他们的免费住房，搬走了他们赖以为生的垃圾山。留给拾荒者们的选择，要么花钱去租政府分配给他们的廉价住房，要么搬到别的垃圾山去讨生活。政府提供的住房虽然简陋，但相比于垃圾山，卫生安全条件的确有了质的飞跃。同时，社区内还配备了网吧和篮球场等硬件设施。可相应的，由于地处马尼拉，它的租金比马尼拉市外的廉价住房项目贵上了7-8倍，这对于斯莫基山的居民来说是一笔负担很大的费用。大部分斯莫基山贫民窟的居民在过去不需要交房租的情况下，除了回收垃圾之外，仍需打好几份零工或借钱才能勉强维持一家数口人的生活。另外，由于垃圾山被迁走，居住在原斯莫基山位置的拾荒者需要花费大量的时间才能步行前往附近其他的垃圾场，这也在一定程度上也挤压了居民一天的收入。可想而知，斯莫基山社区只有小部分不那么贫穷的居民才能够选择住进政府提供的廉价住房，而更加贫穷的大多数居民则选择了放弃或暗中出售自己的住房名额，随后迁移至别的垃圾山。

图4 一位曾经生活在斯莫基山的社区消防志愿者正在向记者介绍他的工作 图片来源：两个世界的分界线ep12，2017，https://www.mewatch.sg/episode/Between-Two-Worlds-E5-76843

社区也是斯莫基山居民身份认同的一部分。和大部分菲律宾的人口一样，他们极其重视社区成员间具有人情味的纽带。比如，邻居们会互相借钱来帮助家中有丧事的家庭筹措葬礼所需的费用。再比如，很多家庭虽然异常贫穷，但他们会力所能及的收养邻居家的孤儿或是为他们提供饭食。然而，廉价住房把原本联系紧密的社区纽带拆散，将一群相互不熟悉的家庭组合成新社区，导致社区内的矛盾激增。

图5 贫民窟中以拾荒为生的妇女为自己孩子和附近孤儿提供了午饭 图片来源：两个世界的分界线ep12，2017，https://www.mewatch.sg/episode/Between-Two-Worlds-E5-76843

以贫穷为卖点？经济援助是把双刃剑

1986年，费迪南德·马科斯政府长达20多年的腐败专治终于被愤怒的民众推翻，在任期间利用职务之便，马科斯夫妇非法聚敛了巨量的财富并过着极尽奢靡的生活。随着科拉松·阿基诺总统的上台，外国媒体纷纷涌入菲律宾，试图记录马科斯政权的腐败统治是如何毁掉菲律宾经济的。地处马尼拉郊区的斯莫基山的贫民窟和马尼拉中心的富人区恰好形成了媒体想要的鲜明的对比，它是腐败统治下菲律宾社会巨大贫富差距的缩影。也因此，斯莫基山恶劣的生活环境和贫穷的拾荒者作为相当抓人眼球的“素材”，不单单吸引了媒体，也吸引了很多非政府组织。这些组织为了改善斯莫基山居民的生活，尝试了各种模式来直接或间接的提供经济方面的援助。生态旅游就是这些模式的一种。触目惊心的生存环境与当地人乐观的精神很容易唤起来自欧美等发达国家国家游客的同情心，进而募集到捐款来帮助斯莫基山居民。当然，这些公益组织希望生态旅游并不只是单纯的经济援助，更要让当地的居民参与到脱贫的工作中来。像 Smokey Tours这样的致力于生态旅游的公益组织有很多，他们雇用当地的向导并给他们发放工资，让当地人有途径通过自己的努力去改善生活，并为自己的社区做出贡献。另一种经济援助的模式是帮助当地人改善原有的垃圾回收模式，以此为基础开展其他副业来吸引外来的资金。亚洲发展银行在斯莫基山地区就开展了类似的项目——通过建立垃圾回收设施并提供相应的培训，让斯莫基山居民有机会学习到更加安全，现代化的垃圾回收技术。在各类非政府组织的帮助下，这些被回收的垃圾有一部分回收材料被制作成了篮子、坐垫、玩具等各种工艺品。这些工艺品通过线下零售或线上网购的形式被销往海外，为社区提供了相当可观的收入。

图6 斯莫基山的居民将自己制作完成的工艺品提交给公益组织的专卖店进行售卖
https://www.adb.org/news/photo-essays/life-after-smokey-mountain-recycling-provides-livelihood-opportunities-manilas

如此看来非政府组织作出的努力的确有一定的成效，他们鼓励当地居民参与到扶贫工作中来，让斯莫基山居民自己去思考，作出决策并行动，而公益组织尊重居民的想法并在此基础上提供相应的指导和经济援助。这样的模式下，非政府组织的改善策似乎更贴近斯莫基山居民的生活，但作者也对这种模式的可持续发展性感到担忧。

作者认为斯莫基山这座贫民窟之所以得到非政府组织极高的关注度，不仅仅是因为其居民面临着生存危机，更主要的是由于20世纪80年代末，菲律宾发生了巨大的政治变革，国际社会的目光集中在了马尼拉这座城市上。在马尼拉，贫困人口的生存挑战本就是已经持续了数十年的常态，而斯莫基山在政治变革的关键节点中幸运地得到了关注。那么想象一下，随着最著名的斯莫基山贫民窟被政府迁走，当地居民为了生活迁徙到了一座又一座新的垃圾山中，他们在其他垃圾场的贫困生活还会继续得到如此高的关注度吗？很遗憾，答案或许是否定的。斯莫基山居民在第一次迁移到帕亚塔斯垃圾场时，斯莫基山的热度尚未褪去，再加上帕亚塔斯垃圾场不幸发生的大规模人员伤亡事件，使得一些组织仍然持续追踪这些拾荒者的生活状况并给予支持。但2017年随着帕亚塔斯垃圾场正式关闭，这些拾荒者仿佛悄无声息地“消失”了。很显然，他们很大可能在某处继续着贫困的拾荒生活，但随着热度的褪去，他们去了哪里似乎不再是非政府组织重点关注的问题。

虽然非政府组织非常关注斯莫基山社区如何在今后独立维持健康的发展模式，但以贫穷作为卖点吸引到经济援助很有可能会阻碍社区的发展。就拿生态旅游举例，斯莫基山居民整体对于游客是欢迎的，因为他们的捐赠能够解决居民们的燃眉之急，但是同时，居民自身也十分担忧会对这种捐赠产生依赖性——他们也十分清楚这种经济援助是短期且不稳定的。其实，重新审视斯莫基山生态旅游的基本逻辑，作者认为这类旅游带来的外来援助陷入了一个逻辑怪圈——斯莫基山的贫穷是生态旅游的重要的卖点，换言之，如果当地居民没有处于如此恶劣的生存环境，这个地方很难吸引到游客前来旅游。那么，如果斯莫基山想要持续地吸引游客、募集捐款，当地需要做的就是持续向游客展示贫困的现状，这也就导致了彻底改变贫困现状的动力不足。非政府组织帮助当地居民售卖的手工艺品也是同样的道理，如果不打着扶贫的旗号，这些商品在市场上是非常缺乏竞争力的。此外，“售卖”贫穷还有可能会加深社会对于当地贫困群体的刻板印象，使得他们在求职谋生方面面临更多的歧视。

教育不是脱贫工作的万金油

无论是政府还是非政府组织，各种扶贫工作都对教育抱有很高的期望。政府为当地学龄儿童提供了免费的教育；教会为了让当地的青少年走出垃圾山，着重培养他们的艺术素养，并在世界范围内组织了巡回歌舞演出来筹措用于他们教育的资金；非政府组织还为当地居民提供了职业技能培训，让居民掌握更多谋生手段。这些扶贫工作的展开，无疑使部分居民和他们下一代的生活得到了改善。但是，在斯莫基山上，还是有不少的学龄儿童继续过着帮父母捡垃圾来补贴家用的生活。作者认为，减免了学费的免费教育有许多的隐形消费，一个孩子上学家庭还需要为其提供相对干净体面的衣物，前往学校的交通费用，读书时所需的文具书本等。假如只有一两个孩子，对于斯莫基山的居民来说，这些琐碎的费用累加起来可能勉强负担得起。可是现实是，受天主教的影响，菲律宾禁止堕胎，而避孕措施对于贫困人口来说十分昂贵。这导致在斯莫基山，平均每家有五到六个孩子，一个家庭很难支撑所有的孩子都去上学的费用。此外，虽然斯莫基山大部分人口都接受过一定程度的教育，但是据统计，接受了本科教育的人口在当地仅占不到5%。小学和初高中教育并不足以让当地人口在就业上掌握决定性优势，而本科教育的费用又是家庭难以承受的负担。即使接受了本科教育，由于菲律宾社会极其重视人脉关系和家庭背景，在就业方面，贫民窟出身的求职者往往面对的是用人单位的歧视与偏见。作者认为，教育虽然能为居民及下一代的生活带来改善的机会，但无法彻底解决结构性的贫困问题。

图7 来自贫民窟的年轻人准备登台演出 图片来源：https://www.sfgate.com/education/article/EAST-BAY-Filipino-students-on-dance-stage-2697876.php#photo-2165568

总结

如此看来，针对于斯莫基山的扶贫政策对当地部分居民的生活起到了改善作用，然而对于斯莫基山大多数贫困人口来说，贫困问题并没有得到改善。这样的结论多少有些令人沮丧，但作者认为，贫困人口的处境是具体且多元化的，在制定政策时，政策应当具有一定的普遍适用性，但完美的政策是不存在的。正因为有前人对政策不断的的试验和后人的反思、总结、再尝试，扶贫的相关政策才能够进一步的完善，使其更加脚踏实地，贴近贫困人口的真实需求，让更多的人群能够享受到政策带来的福利。那么，要怎样才能制定出更贴近贫困人口生活需求的政策呢？作者认为首先，决策者身处于和贫困居民不一样社会环境中，往往会从自己的常识出发制定脱贫计划，导致其脱离实际需求。因此，需要决策者走进贫困社区，并且邀请贫困人口参与到政策制定当中，充分听取当地居民的意见，把当地人民的对于社区问题本土化的理解融入到政策当中。第二，对于多元化且具体的贫困现象，政府的政策只能解决一部分居民的问题。那么，为了弥补这一缺点，政策的推行应该弹性化以适应不同类型的贫困人口的需求，避免“一刀切”。最后，扶贫政策的推行仅仅是所有工作的开始，决策者应该密切追踪贫困人口的状况，并根据阶段性的成果和显露的问题来反思并改善政策。

（作者：张佳航，新加坡国立大学东南亚研究硕士生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标注作者信息及文章出处。）