上海新增911套“电子警察”：如何避免天量罚单、以罚代管？

近期，上海市公安局交警总队每周公布的本市新增“电子警察”的数量和点位，引起市民关注和讨论。

记者根据“第4焦点上海交警微发布”公众号发布的相关信息粗略统计：今年7月24日到9月10日，上海增加了911套“电子警察”设备。业内人士介绍，这些“电子警察”是根据违法数量、事故情况和道路状况等因素，经过综合考量后设置的。

不仅是上海，相关数据显示全国多个城市都在增设“电子警察”。究其原因，“电子警察” 能较好解决警力不足的问题，提升执法能力和效率，也大幅降低了交通事故率。

但是，越来越多的“电子警察”使得交通管理者过于依赖技术，以及可能存在“以罚代管”，引发公众担忧。有法律界人士指出，对“电子警察”的监管曾存在空白和盲区，导致乱象滋生。

那么，“电子警察”能代替交警吗？如何避免出现“以罚代管”的情况？

诞生和发展

如果“电子警察”还是“最初的模样”，或许不会有这些担忧。

1997年，第一台胶卷式“电子警察”，在深圳福田区的新洲路红荔路路口开始运行。这个路口在当时是一个偏僻的路口，闯红灯等交通违法多发，由此频频造成交通事故。

首套“电子警察”，通过拍照来固定机动车闯红灯的违法证据。启用不到两个小时，一卷36张底片的胶卷就拍完了，当天更换了3次胶卷，拍了100来张车辆违法的照片。

现在看来，这方法有点“土”，但开创了国内非现场执法的先河，对交通违法行为起到了震慑作用，该路口的交通事故数量明显减少。

三个月后，公安部要求全国23个城市和有条件的中小城市，推广深圳交通监控系统查处违法的做法，“电子警察”开始走向普及。

彼时，对“电子警察”的监管还处于空白，直到2009年4月，《道路交通安全违法行为处理程序规定》施行。根据规定，“电子警察”位置要向社会公布，许多城市首次公开相关数据。当时，深圳、北京、上海的电子警察数量远超国内其他城市，分别是2178个、1958个、1740个。

之后几年，城市的机动车保有量和人口密度不断增加，交通安全管理难度随之加大。为弥补警力不足的执法短板，在各个城市的交通违法和事故多发路段，“电子警察”作为执法辅助力量被广泛使用。

街头的“电子警察”（本文图片均由海沙尔拍摄）

经过迭代更新，“电子警察”越来越智能化。2016年，“声呐电子警察”问世——一旦有车辆鸣笛，系统会自动探测鸣笛位置，识别鸣笛车辆车牌号，并将声音转换成特殊波纹采集，留存证据。一年后，复合型“电子警察”亮相上海街头，一台设备能同时抓拍13种交通违法行为，科技感十足。

管理对象也不再限于机动车，行人闯红灯、非机动车闯红灯和逆行等交通违法行为，现在同样能被识别、存证。

到今天，“电子警察”正在走向大数据时代，数据汇集和处理能力愈发强大，在交通违法的研判、交通肇事案件的侦破、车流量的统计等方面，都能提供精准、动态的信息支撑。

对交通管理者来说，“电子警察”能抓拍过去难以发现、难以取证的违法行为，比如机动车不礼让行人、未按规定使用灯光等，为一线执法力量提供了辅助和支撑，促进了交通管理精细化、智能化水平的提高。

广大驾驶员也习惯了“电子警察”的存在，行驶于警察不在场的道路上，被督促着时刻绷安全、守法的弦。

担忧和监管

随着应用技术的进步和设备成本的降低，每年上岗的“电子警察”越来越多，一些问题开始出现。

近年来，个别地方的“电子警察”产生“天量罚单”现象，执法部门出现过度依赖“电子警察”的情况，产生“以罚代管”倾向。这背后，既有设备不合规的因素，也有设置地点不合理的诱因，更有不合理的执法理念、执法方式在作祟。

一名法律界人士指出，“电子警察”监管空心化问题长期被忽略：“法律的刚性约束缺位，给了‘电子警察’滥设乱设的空间。”据他观察，一些地方公安机关在设置电子监控设备时，既不进行事前的实地勘察，又不对其进行合理性论证。“如此一来，由‘电子警察’衍生的‘天量罚单’乱象，自然在所难免。”

要规范“电子警察”的辅助执法行为，首先要有法可依。2021年修订的新版行政处罚法，对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定。其中要求，电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确；行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

“设立‘电子警察’需要遵循法治化的要求，关键不在于数量的多少，而在于其设置与公开、相关证据的固定与审核、执法程序等应当遵守规范，受到约束。”在华东政法大学行政法教研室主任曾刚看来，这一规定具有操作性和约束力，有助于解决“天量罚单”等问题。

盲区依然存在。有法律界人士指出，一些规则仍未明确，尤其是“电子警察”的设置合理性并没有细化规则。“什么叫合理，这存在自由裁量空间，各地标准都不一样。比如在某个路段设‘电子警察’，有没有必要、谁来论证审批，这是很重要的问题。”

一名一线交警告诉记者，实践中，“电子警察”的设置点位会综合考虑违法数量、交通事故数量及路况设施等因素，也会组织人大代表、政协委员、交通、交警和技术监督等部门开展联合检查，对设置不合理的设备进行重新布局或调整，并充分听取征求市民意见，对设备进行合理布局。

在记者采访中，也有人认为，在上海这样的城市，相较于数量庞大的机动车、非机动车和行人，“电子警察”的数量“还不够”。“加大‘电子警察’的投入是必要的，很多人在路上还做不到自觉，靠警察哪里管得过来？”一位市民对记者表示，支持增设“电子警察”，功能也要拓展升级：“尤其是外卖、快递的车子，应该用‘电子警察’严格管理。”

街头的“电子警察”

教育和处罚

上海公安交警部门并非首次公布“电子警察”相关信息。实际上，这是法律早就规定的需要公开的行政信息。然而，对于这一做法，人们也有不同看法。

多数市民认为，公布“电子警察”信息更有利于驾驶员遵守交通法规。有市民表示，相关部门在设置“电子警察”时并非随意而为，而是针对区域道路条件和多发交通违法行为：“比如违法变道多发路段，驾驶员知道有‘电子警察’肯定更守规矩，从客观上减少了违法。”

而认为不应该公布的市民则表示，不知藏身何处的“电子警察”才能起到震慑警示的作用：知道哪些路段有抓拍何种违法行为的“电子警察”后，就有意识地“守法”，但在没有“电子警察”的路段却违法依旧。在他们看来，教育才是真正形成良好守法习惯的根本，“要让一代人从小就有守法的意识，才能从根本上改变交通陋习”。

不同观点的交锋，实际指向了更深层的问题：尽管“电子警察”实现了高效处罚，却并未完成高效教育。

处罚与教育常被看作是执法的“两条大腿”。一些业内人士认为，对交通违法进行查处和处罚只是一种管理手段，目的是为了教育交通参与者，从而实现维护道路交通秩序、提高通行效率、保护交通参与者人身财产安全及其他合法权益。

从这个角度来看，“电子警察”显然有所欠缺。比如被抓拍的交通违法者，事后收到违法信息，大概会抱怨两句“运气太差”“下次要躲开摄像头”，却并不一定真正能将交通规则和安全意识内化于心。

更需要警惕的是，一些地方的交通管理部门将“电子警察”与交警现场执法画上等号。“‘电子警察’不是解决交通违法现象的灵丹妙药，需要和道路状况、交通标志设置等多种方式共同起作用。”曾刚指出，将“电子警察”视作处罚工具，而无视道路状况、路设缺陷等因素，无疑背离了用科技赋能交通安全管理的初衷。

人工和智能

在一些业内人士看来，像上海这样的超大型城市的交通安全管理，包括交通执法的纠处，更多向科技借力是大势所趋。越来越智能的“电子警察”，无疑是重要的辅助管理手段。

实际上，广泛使用“电子警察”并不意味着民警解脱，恰恰相反，“电子警察”抓拍的违法行为全部需要民警在后台进行核实、确认。这一工作量随着“电子警察”的增加“呈几何级增长”。

当然，评价交通安全管理的成效，不能单以交通违法纠处量作为依据。更不能以“电子警察”等智能设备的安装密度，甚至创造的罚款金额大小作为评判。

“只有把能交给‘电子警察’的交给它们，才能解放警力去管理那些‘电子警察’没法管理的‘疑难杂症’。”业内人士认为，在合法合理的机制保障下，广泛使用“电子警察”并不会带来交警的依赖和倦怠，反而能真正把力量用在“刀刃”上。

比如，随意变道一直是高架上多发的交通违法行为之一，也是不少驾驶员痛恨的违法行为。早在2016年，上海公安交警部门就在7处违法变道多发的高架路段设置了“电子警察”，一段时间后，相关路段的违法变道数量显著减少。与此同时，交警部门也坚持依据违法数据、市民建议等信息，科学调整高架道路的标志标线，从源头优化交通组织，减少交通安全隐患。

抓拍违法停车的“电子警察”警示牌

“对执法部门来说，增设‘电子警察’后，更重要的是能否从更多的违法数据中发现管理短板和风险隐患。在大数据技术的支持下，这应该不难实现。”法律界人士举例说，比如一个路段平均每天违法几百起，显然不只是司机的原因，更应该反观：道路指示牌设置是否醒目、道路标线标识是否明晰、交通信号灯设置是否合理……

个头小小的“电子警察”，承载了大大的期待：它既关系执法公信力，也关系治理能力和水平，更关系每个交通参与者的切身利益。也因此，规范“电子警察”的设置和使用，让其在法治轨道上规范运行，才能更好保障交通安全、维护各方权益。

（原题为：《上海新增911套“电子警察”：能代替交警吗？如何避免“以罚代管”？》）