法律经济学的视角：芯片产业里的政府与市场

政府与市场的关系是经济学里的一个永恒的话题。

总的来说，站在市场一边的自由主义理论（比如，自由放任主义、新自由主义）主张，以市场为中心组织社会经济活动，以市场为基础配置社会资源。政府不能直接参与或干预市场活动，政府需要做的就是当好市场的守夜人。比如，政府为市场提供基础设施，提供安全保障。只有市场主体没有动力或能力做的事，政府才能为了公共利益填补市场留下的空白。这种行为被称为弥补市场失灵。经常被列举的市场失灵，包括基础教育、公共交通、救助弱势群体等。

站在政府一边的理论（比如，政府干预主义理论、凯恩斯主义理论）则指出，仅仅依靠市场机制不能实现资源的最优配置，政府必须用税收、财政支出、货币政策等杠杆干预市场，达到调节经济的目的。比如，通过税收杠杆，引导资金流向政府鼓励的行业，抑制资金流向政府不鼓励的行业；通过财政支出杠杆，增加总需求，刺激经济。

实际上，这些经济学理论都是建立在一系列假设前提的基础上推导出来的。现实世界远比这些假设前提丰富多彩、微妙精细。在短短几十年的芯片产业发展史上，政府与市场之间的关系错综复杂，远远超越了经典经济学理论的抽象描述。

硅谷与政府：围城内外的相爱相杀

硅谷的起家与发展都离不开政府。

硅谷是在政府合同订单的支持下兴起的。仙童公司的第一笔大订单来自美国国家航空航天局（NASA），为阿波罗计划的制导计算机提供芯片。阿波罗计划的芯片销售，让仙童公司从一家小型初创公司变成一家拥有1000名员工的大公司，销售额从1958年的50万美元飙升至1960年的2100万美元。

与此同时，其他的芯片公司也通过政府合同发展壮大。比如，德州仪器公司（TI）一边接受美国空军航空电子实验室的资助展开芯片研究，一边接受来自空军的订单，为导弹提供芯片。到1965年，TI销售的所有芯片中，20%用于美国空军的“民兵II号”导弹生产计划。

引导阿波罗飞船和“民兵II号“导弹的计算机对芯片的需求推动了硅谷芯片产业的兴起与腾飞。到20世纪60年代中期，从卫星到声纳，从鱼雷到遥测系统，都离不开硅谷生产的芯片。

不过，就在硅谷与政府合作的蜜月期，硅谷创业者们就把目光投向民用市场。

民用市场需求广阔，潜力无限。但是，其前提是，芯片必须便宜，以便满足民用消费者的需求。时势造英雄，仙童公司的另一位创始人摩尔发现了摩尔定律，即仙童每年将硅片上的器件数量增加一倍，不仅增加计算能力，而且降低每一个晶体管的价格。随着成本的下降，用户数量将会增加。

摩尔定律的发现，开启了芯片产业的狂飙。仙童的创始人和主要员工纷纷出走，创建新的半导体公司，于是出现了英特尔、AMD等半导体巨头。1970年，英特尔推出第一款DRAM芯片，在随后的几年里占据了存储芯片的市场。再后来，以硅谷为核心，构建了囊括新加坡、韩国、日本以及中国台湾、香港地区的全球芯片产业链。

就在硅谷摆脱对政府合同的依赖，进入民用市场，并在民用市场真正建立起芯片产业链的时候，来自东亚的日本逐渐追了上来，从模仿者转变成竞争对手。

到20世纪80年代，在来自以日本为首的东亚厂商强大的竞争压力下，硅谷的芯片企业节节败退。日本东芝、富士通等公司，抢夺了英特尔在DRAM芯片市场的领导地位，很多美国存储芯片制造公司濒临破产。三星、台积电等芯片制造企业的崛起，进一步挤压硅谷芯片制造厂商的空间。以至于英特尔被迫放弃DRAM芯片市场，格鲁夫用凤凰涅槃的悲壮进军新的领域：个人电脑微处理器。

对硅谷及美国芯片产业打击更大的是，80年代初曾经占据光刻机市场垄断地位的令硅谷引以为傲的GSM公司，也因为公司治理不善而陷入困境。取而代之的是，日本的尼康、佳能和荷兰的阿斯麦占据了光刻机市场的领导地位。

在这样的凄风苦雨中，一个春寒料峭的夜晚，硅谷明式中餐馆（Ming’s Chinese Restaurant）里的一个包间里，聚齐了美国三大半导体公司的首席执行官，分别是：英特尔公司的罗伯特·诺伊斯，AMD公司的杰瑞·桑德斯，美国半导体公司的查理·斯波克。

这三位聚在一起不是为了品尝美食，放松心情，而是表情凝重地启动一个雄心勃勃的计划：请求美国政府出手拯救被东亚竞争对手逼到绝境的美国半导体产业。

在三位首席执行官的推动下，美国政府出面帮助硅谷重振芯片产业。政府先是听从硅谷芯片业界的建议，大规模减税，放松金融监管，鼓励养老金等金融机构投资硅谷风险投资公司。后者对硅谷企业不同发展阶段的融资立下汗马功劳。

接下来，美国国会通过《半导体芯片保护法》（Semiconductor Chip Protection Act），加强对芯片知识产权的保护。然后，美国政府向日本政府施压，要求日本对DRAM芯片出口实施配额制，以便限制日本向美国出口DRAM芯片的数量。

最后，由美国芯片制造企业与政府联合出资成立一家综合性机构：Sematech。Sematech的功能很多，比如，在芯片制造公司与其下游的客户之间建立信息沟通机制，以便降低芯片制造的成本，提升芯片制造的效率。Sematech更重要的任务是充当投资基金，为需要资金帮助的芯片企业提供资金支持。

东亚芯片产业发展中的政府与市场

前面我们讲到，来自东亚的日本、韩国以及中国台湾地区的芯片企业从模仿者转变成竞争者，给硅谷的芯片产业带来巨大冲击，以至于天性自立，内心对政府干预市场保持戒备的硅谷芯片公司，不得不向美国政府求助。

东亚芯片产业何以从硅谷跟班变成竞争者？除了地缘政治机遇、企业创业者个人魅力等因素之外，政府的支持功不可没。可以说，没有政府的支持，就没有东亚经济体芯片产业的腾飞。

在1974年之前，日本政府对美国进口芯片实施配额制，限制了美国芯片进入日本市场。尽管1974年之后配额制度取消了，客户关系已经形成，硅谷的芯片在日本市场份额一直得不到提升。

而且，诸如隶属于政府的日本电信电话公司（NTT）这种大客户，几乎完全从日本供应商购买芯片，进一步挤压了硅谷芯片在日本市场的份额。

不仅如此，日本政府还通过公私合营的形式补贴芯片企业的生产和研发。典型者如1976年由政府（出资50%）与市场主体联合出资成立的“超大规模集成电路（VLSI）计划”。

此外，日本市场上超级便宜的资本也是日本芯片产业取得竞争优势的一个重要原因。这不是本文讨论的话题，在此不赘述。笔者将特别撰文讨论这一话题。

韩国芯片业的崛起，源于硅谷与日本公司在DRAM上的残酷竞争。为了培养日本的竞争对手，硅谷支持三星公司从简单的封装发展成芯片制造商。

不过，即便有硅谷的技术支持，制造芯片对三星来说也是一场商业豪赌。因为制造芯片需要大量资本支出，而且，投入巨资后，不能确定能否成功。一旦芯片制造不成功，则三星公司将毁掉已经建立起来的商业帝国。

就在三星创始人李秉喆犹豫数月之际，韩国政府伸出援手：政府不仅承诺提供财政支持，投资4亿美元发展半导体，而且要求韩国银行业发放巨额芯片生产贷款。

而中国台湾地区的芯片产业崛起，是以台积电的设立为标志的。推动台积电设立的两位关键人物，一位是来自芯片市场的教父级人物张忠谋，另一位则是一位政府官员。

故事要从1985年说起。1985年的某一天，台湾地区经济部门负责人李国鼎把张忠谋请进办公室，提出聘请张忠谋领导台湾芯片产业。当时台湾主要做芯片封装，李国鼎希望台湾可以生产芯片，进入芯片产业链更有竞争力的位置。

张忠谋最终获得的职位是台湾工业技术研究院院长。从此，张忠谋成为台湾芯片开发工作的核心人物。而且，他只对李国鼎负责。确切地说，张忠谋获得芯片产业开发的领导权和控制权，李国鼎代表政府为他服务。

张忠谋开始筹备设立台积电。李国鼎帮助台积电从政府拿到48%的启动资金，条件是，台积电必须找到一家外国芯片公司提供先进的生产技术。张忠谋最后说服飞利浦公司出资5800万美元，转让生产技术，授予知识产权。作为对价，飞利浦获得台积电27.5%的股份。

2001年，台积电在台湾证券交易所增资扩股。笔者查阅其招募书，其招募书显示，彼时，飞利浦持股14.19%，为第一大股东。政府部门成立的基金持股12.10%，为第二大股东。董事长张忠谋持股0.49%。

泽列诺格勒：梦想破灭的芯片之城

1963年，苏联专门建设了一座新城：泽列诺格勒。这座城市被寄予厚望：能硬钢硅谷的芯片之城。

为了打造芯片之城，克格勃动用大量人力物力，在全球范围内搜集芯片技术和设备。到20世纪80年代，苏联已经获得制造半导体所需的所有设备。

在泽列诺格勒，苏联组织科研技术人员对搜集到的芯片技术进行分析，用搜集到的设备仿制国外的芯片。不过，这种策略的效果是，苏联的芯片制造技术及其产品总是落后硅谷5年。也就是说，泽列诺格勒芯片之城的梦想，反而使其竞争对手受益。

“芯片之城”的失败有很多原因。其主要原因则贯穿于政府与市场之间的微妙关系：

第一，政府过度干预芯片制造研发专业团队；

第二，过度依赖以军用客户为代表的政府，缺乏民用市场的支撑；

第三，也是最致命的，缺乏国际供应链。

政府与市场：在芯片产业未来发展中持续共舞

2022年，美国颁布《芯片与科技法案》（CHIPS and Science Act）,旨在通过政府与市场的有效合作，推动包括芯片产业在内的高科技产业的发展。

为了配合法案的实施，推动美国芯片产业的发展，2022年8月9日，美国“总统科技顾问委员会”（President’s Council of Advisors on Science and Technology, PCAST），向总统提交了一份法案实施建议。

建议包括：政府整合各研究机构、教育机构、社会团体等建立国家微电子培训网络系统，培育半导体人力资源；降低半导体产业的准入门槛，鼓励企业家和风险资本创立半导体初创公司；建立“芯片平台”，降低芯片初创企业和研究机构的研发成本，鼓励创新；建立国家半导体研究计划，鼓励基础研究。

欧盟也不甘落后。同样在2022年，欧盟颁布《欧盟芯片法案》（EU Chips Act）。根据该法案，欧盟将在2030年之前投入110亿欧元的政府资金，用于鼓励芯片的研发。在此基础上，欧盟还将向芯片生产部门提供320亿欧元的资金。

宏观上，芯片产业是国家战略产业。微观上，芯片产业不仅是知识、资本密集型产业，而且是高风险产业。政府介入芯片产业既有宏观的政治基础，也有微观的经济依据。

不过，政府如何与市场合作，为芯片产业的发展提供有效率的公共服务，是一个法律经济学问题。从这个视角观察，芯片产业的国际竞争，不仅仅是经济竞争，其背后更是法律制度的竞争。

（作者王佐发为西南科技大学法学院副教授）