《控制公共资金》：如何健全现代预算制度？  

《控制公共资金》（Control of Public Money: The Fiscal Machinery in Developing Countries）是由印度经济学家A.普列姆昌德（A. Premchand，以下简称作者）撰写的专著。该书英文版于2000年出版，由笔者翻译的中文版由上海财经大学出版社出版。作者曾任国际货币基金组织财政事务部的主任助理，专注于公共预算与财政管理方面的研究。

该书的主要目的，是考察控制公共资金或公共支出的各种制度和程序，这些制度和程序流行于世界各国。该书包括5编共16章，按照各章内容可以分成以下四部分：

（1）理论基础：在第一章，作者尝试构建控制公共支出的有关理论，为该书后文的分析提供基础。比如因环境的变化所导致的从审慎到挥霍再到审慎的公共支出控制循环理论，影响公共支出控制效果的政治、经济、组织、预算制度4因素理论，由政策控制、过程控制、监管任务及效率控制构成的公共支出控制框架，公共支出管理的动力学理论等。

（2）历史研究：在第二、第三章，作者对上世纪八九十年代公共支出的管理改革与发展进行了梳理与评价。

（3）比较研究：在第六章，作者对美国、澳大利亚、新西兰及英国4个发达国家的预算管理与改革进行比较。在第七章，作者对流行于一些发展中国家的捐赠的角色及影响进行比较。

（4）专题研究：在其余章节，作者对控制公共支出的一些关键问题（如公私合营、经济发展预算、政府会计等）进行了讨论。

《控制公共资金》书封

党的二十大报告从战略和全局的高度，提出要“健全现代预算制度”。通过各种预算控制约束各预算主体的预算活动，确保公共资金用于公共目的，是现代预算制度的重要职能。作为一本以控制公共支出为主题的专著，《控制公共资金》对于健全我国的现代预算制度，具有重要的启示意义。笔者认为，至少包括以下三方面：

第一，在健全现代预算制度的过程中，要注意定期评估财政支出管理的目标与手段的适配性。如前所述，该书关注的是控制公共支出的各种制度和程序。作者在书中强调，控制公共支出的各种制度和程序是实现财政支出管理目标（或目的）的手段，这些手段应该随目的的变化而进行相应的调整，以确保手段的合目的性。

“当目的的性质或其定量方面发生变化，手段也要发生相应变化。手段也许不变，也许会扩张或合理化。但是应用的过程反映了变化中的目标”。如果控制财政支出的目标增加了，需要获取实现新目标的手段或工具：“目标的增加意味着，管理机器也应该取得一些必不可少的工具，通过这些工具，可以追求这些目标”。

某个单一的控制公共支出的工具不是万能药，不可能用来实现所有的财政支出管理目标：“还不存在单一的制度或工具可以满足支出管理的多个要求。”比如，作为控制公共支出的工具的绩效预算，人们认为它有助于实现有效的预算管理这一财政支出管理目标。但是正如作者所指出的，在既定的投入-产出关系下，要实现较高的预算绩效，就需要通过绩效预算这一手段安排更多的资源，而如果宏观经济处于繁荣期，这将加剧经济过热的趋势，从而不利于实现宏观经济稳定的财政支出管理目标。

总之，作者在考察控制公共支出的各种制度和程序也即控制公共支出的手段时，非常注重控制公共支出的手段与控制公共支出的目的之间的关系，强调手段和目的之间的适配性，或者手段的合目的性。这种对控制公共支出的手段与目的的适配性的强调，实际上正是体现了在控制公共支出的努力中，达到控制公共支出的目的之手段的理性化。

我国现代预算制度的日益健全的过程，实际上正是我国的预算制度日益理性化的过程，其中的一个重要方面，就是其中的财政支出管理制度的日益理性化，控制公共支出的手段和其服务的目的日益匹配。要达到上述目的，需要评估财政支出管理的目标与手段的适配性。

首先，要明确财政支出管理的目标有哪些，各个目标的轻重缓急如何。

其次，要明确控制公共支出的工具或手段有哪些。

最后，也是最重要的，要明确控制公共支出的工具组合是否以及多大程度有助于实现财政支出管理的目标。

为什么还要强调“定期评估”？原因在于，经济社会的发展目标会经常发生变化，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，作为为国家治理保驾护航的财政支出管理，其目标有必要因应经济社会发展目标的上述变化而做调整。相应地，服务财政支出管理目标的手段也应该做针对性调整。

比如，根据党的十九大报告，随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾，已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”变成了“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

与此相适应，当前我国经济社会的发展目标，不再局限于狭隘地追求GDP的增长，而是要实现高质量发展，以解决发展不平衡不充分的问题。与此相适应，财政支出管理就要服务于高质量发展的目标，更加注重提高财政支出的绩效、优化财政支出的结构。与此相适应，控制公共支出的各种制度和程序应该优先服务于上述目标。在健全我国的现代预算制度时，应该优先考虑有利于实现上述目标的控制公共支出的制度安排。定期评估财政支出管理目标和手段的适配性，有助于在不同的历史发展阶段实现预算制度的理性化。

第二，在健全现代预算制度的过程中，要注意处理好一些矛盾关系。如同作者所言，控制公共支出作为一种管理活动，面临着很多悖论也即矛盾关系。对于这些矛盾关系的处理，不存在狭隘科学意义上的非此即彼的明确答案，而更多的是把握恰当的度的一种艺术。

其中一个矛盾关系，涉及财政部门等核心预算机构和支出机构间的集权与分权。如果核心预算机构在财政支出管理中选择集权，此时意味着由其决定财政支出的优先次序，而“支出机构会纯粹成为核心机构实施具体计划的工具”。如果核心预算机构过度集权，则可能导致支出机构对核心预算机构的命令阳奉阴违，开空头支票，并导致行政机器的膨胀，这显然背离了控制公共支出的目标。

如果核心预算机构在财政支出管理中选择分权，给予支出机构以和任务相匹配的自主权，这在原则上有助于发挥支出机构管理者的管理潜力，有利于提高财政支出的绩效。但是如果分权过度，对支出机构缺乏有效的监督，支出机构的管理者可能会滥用其职权，比如“追求有更长期额外财政要求的政策”，由此引起更多的财政支出，这同样有悖于控制公共支出的目标。

再如，财政支出管理规则的具体性问题。如果有关财政支出管理的规章制度过于模糊，这会导致一些聪明的预算参与者钻制度的漏洞，从而达不到控制支出的目的。但是如果对财政支出的管理规定得非常具体，以至于拥有太多的规则，则这会“导致反抗的文化和规避的文化”。而且更重要的是，太多的规则会导致“各种规章制度有时会相互矛盾；它们会更多地定位于确保对过程、而非活动问责，最终导致公务员往往过于保守，很少承担风险”，从而和控制公共支出的目标相悖。由于控制公共支出过程中存在的矛盾关系会影响财政支出管理目标的实现，为了实现更好的财政支出管理效果，在健全现代预算制度的过程中，需要注意把握好这些矛盾关系的度。

第三，在健全现代预算制度的过程中，存在化危为机的可能性。作者在书中对一些国家预算管理改革历史的梳理表明，控制公共支出制度的改革创新，在很多情形下是一些国家应对财政危机挑战的成果。比如作者在书中提到，20世纪七八十年代，由于公共支出的持续增长，“一些发达国家和发展中国家面临的最重要的问题，是不断增长的财政赤字”，这进而导致了财政危机。这次财政危机，使得这些国家的公共管理哲学发生变化，并带来控制公共支出制度的改革创新，主要表现在以下三方面：

一是通过缩小政府规模、工作流程再造等，对政府进行重组；

二是在赋予支出部门更大的管理自主性的同时，通过要求各部门管理者签署服务供应合同、绩效保证书等加强问责；

三是在政府内部加强竞争机制，并把更多的公共服务外包。

通过将上述改革创新用于服务削减支出项目、在政府交易中严格追求经济性的财政支出管理目标，一些国家成功度过财政危机。1994年，新西兰中央政府实现财政盈余；美国联邦政府的财政赤字自1993年开始逐步减少，至1998年实现财政盈余。当前，我国一些地方政府出现不同程度的财政困难，但是如果有关地方政府能发扬改革创新精神，籍此推动以健全现代预算制度为目标的财政改革与整顿，则这种困难未尝不是一次机会。

（作者王晓丹为南京审计大学政府审计学院讲师，经济学博士）